南英 王宽
质监部门作为质量安全监管部门，担负着行政执法和综合管理的重要职责,随着依法行政的观念日益深入人心，在复杂多变的社会环境中，社会、政府、企业和公民都对质监部门是否依法行政提出了更高的要求。近年来，相继出现的“三鹿奶粉事件”、“锦湖轮胎事件”、“染色馒头事件”等一系列质量安全事件，不仅拷问着企业的道德，也给质监部门带来了风险，还影响政府部门的形象。因此，质监部门开展对风险防范理论的研究，具有十分重要的理论与实际意义。
一、质监风险的概念
根据风险管理理论和风险定义，笔者认为，质监风险是指质监主体及其工作人员在履行职责过程中未按照或未完全按照法律法规的要求，侵犯了国家和人民群众的利益，并造成了一定的物质或精神上的损失而应承担的行政法律责任等各种风险的集合。
二、质监风险的特征
（一）质监风险的客观性。质监部门担负着行政许可、行政执法、安全监管、检验检测、应急处理等职责，无论质监部门是否开展活动、履行职责，风险都不以人的意志转移或消失，都客观存在这些活动中。
（二）质监风险的损害性。质监部门的作为和不作为都会引发风险，质监风险一旦发生，轻则给国家或管理对象造成损失和人身伤害，重则影响质监事业的发展，损害政府部门的公信力，影响地方经济的发展和稳定，不利于和谐社会的建设。
（三）质监风险的可预防性。由于风险是客观存在的，但风险的产生总会有着主观和客观原因，而这些原因是可以认识的。虽然风险不能完全消除，但只要通过对风险产生的原因加以分析、识别，采取积极有效的应对措施，就可以预防风险的产生，将风险扼杀在萌芽中。
（四）质监风险的不确定性。质监部门是在一个变化的、多样的、复杂的环境中从事许可、检验、执法和安全监管工作，任何一项工作处理不当都会导致风险的产生。风险是否发生、何时发生以及发生后会造成什么样的后果等都是不确定的。
（五）质监风险的不可转移性。质监风险不同于社会上的各种商业保险，它是不可担保的风险，也是不可转嫁给他人的风险。风险一旦发生，质监部门必须承担由此带来的系列责任后果。
三、质监风险的分类
质监风险按照内部职能、具体表现形式、承担的责任和产生的后果，大致可以分为以下四大类。
（一）按照质监内部职能划分，可以分为行政许可风险、行政执法风险、安全监管风险、检测服务风险。行政许可是质监部门的重要职责之一，行政审批、许可把关不严会造成一定的许可风险；行政执法过程中的缺位、错位、越位会带来执法风险；食品安全和特种设备安全监管不到位会造成监管缺失的风险；检测过程中弄虚作假、检验程序不到位，会造成检验风险。
（二）按照风险表现形式划分，可以分为思想道德风险、岗位职责风险、制度机制风险、外部环境风险。思想道德风险主要表现是思想防线不牢，放松政治理论学习和世界观改造，没有树立正确的权力观、政绩观、利益观、价值观；岗位职责风险主要表现是在岗人员履行或不正确履行职责，滥用权力；制度机制风险主要表现是内部监控制度不健全或缺失，制度执行不到位，缺乏有效制约机制；外部环境风险主要表现是受上级、朋友、亲戚的干扰，不能正确履行职责，经不起外部各种诱惑，发生消极腐败行为等。
（三）按照风险承担的责任划分，可以分为行政责任风险、刑事责任风险和国家赔偿责任风险。行政责任风险是指质监工作人员在日常工作中违反法律法规、党纪政纪，尚未触及刑罚，但应受到系统内党政处分或经济处罚的风险；刑事责任风险是指质监工作人员的过错较为严重，应当承担刑事责任的风险；国家赔偿责任风险是质监部门及其工作人员发生违法行政行为，给行政管理相对人造成一定的财产与人身的危害，质监部门应依法给予国家赔偿的风险。
（四）按照风险产生的后果划分，可以分为个体性风险、区域性风险、系统性风险。个体性风险就是在履行职能过程中，所造成的一起事故或一个问题的可能性，比如某企业生产“地条钢”问题；区域性风险是指造成的一个地区、一个区域或一个环节发生的涉及面较窄、影响相对不大、损失相对较小的事件或问题的可能性，安徽阜阳奶粉事件就是典型的区域性风险；系统性风险往往涉及多个地区，影响力较大，比较典型的就是三聚氰胺事件。
四、质监部门加强风险管理的实际意义
开展具有质监特点的风险防范管理，对于深入推进质监事业实现良性发展具有深远的意义。
（一）加强风险管理，有利于建设法治质监。质监执法是国家行政执法重要组成部分，由于质监部门所处的地位和职责的特殊性，质监执法已越来越成为社会重点关注的对象。“十一五”期间，全国质监系统发生行政诉讼案件约837起，发生行政复议案件约1566起。近年来，部分质监案件的曝光，表明风险越来越多地存在于质监工作中。通过加强对风险的分析，能从源头上防止和减少质监违法行为，降低质监工作人员受到法律追究的几率，促进质监管理的法治化和规范化，从而更好建立法治质监。
（二）加强风险管理，有利于履行质监职责。新“三定方案”出台后，质监部门职责有所调整，履职内容不断扩充，承担着质量、计量、标准化、特种设备、食品生产加工环节等综合管理和行政执法职责，监管范围广、任务重、难度大、热点多是基层质监部门面临的迫切矛盾和问题。质监部门及其工作人员只有增强风险意识，不断提高自身业务水平、业务能力和工作责任心，做到科学化、规范化、精细化管理，才能更好履行质监职责，有效提高工作质量，降低工作风险。
（三）加强风险管理，有利于构建和谐质企关系。在市场经济环境下，质监部门要面对和解决的是多元利益主体并存下的复杂质监法律关系，能否处理好质监部门与企业、社会、消费者的利益关系，不仅关系到质监法律法规及国家大政方针能否贯彻执行，更关系到质监部门能否建立和谐的质企环境。加强质监风险防范，有利于通过明晰质监部门在履行职责过程中存在的风险及其法律后果，警示质监工作者正确履行职责，树立良好的部门形象，减少各类诉讼的发生，营造良好的质企关系，促进和谐社会的构建。
（四）加强风险管理，有利于促进质监干部队伍建设。随着职能的增加，权力也越来越大，质监部门发生的滥用职权、不履行或不正确履行法定职责等违法行为也时有发生，质监工作人员也经常因此被追究刑事和行政责任，严重影响到质监队伍的稳定，挫伤质监工作者的信心和工作积极性。通过引入风险管理理论，查找风险点、制定防范措施是一个自我提醒、自我提高、自我约束的过程，可以从源头制止风险的发生，从根本上保护干部队伍的安全，从而确保整个质监队伍的稳定。
五、质监部门有效应对风险的对策分析
（一）加强教育培训，从思想上织好风险防范安全网
从思想上增强风险意识、从业务上提高能力和水平是质监部门防范风险的基础。一是开展理想信念教育。组织开展“三观”大讨论、先进事迹报告会，大力弘扬“科学、公正、廉洁、高效”的质监精神，让广大质监干部职工树立正确的人生观、价值观，深刻认识依法履行职责的重要性；二是开展廉政警示教育。把以法纪、责任、廉政为主要内容的教育用制度的形式固定下来，通过廉政教育月、纪律教育月等时机，开展反腐倡廉教育、开展交心谈心活动、开展反面事例教育活动、参观监狱等活动，坚持廉政教育常抓不懈，力求通过教育使广大质监工作者树立法纪意识、法制意识、廉政意识、责任意识和大局意识；三是开展风险教育。建立风险台账，编印风险防范工作手册，有针对性地对行政许可、行政审批、行政执法、检测服务、安全监管等环节的风险点进行专业的培训评析，预测质监风险产生的严重后果，有效防范行政行为中的不作为、不当作为和乱作为；四是开展业务技能培训。制定严格规范的学习培训制度，加大质监法律法规和业务知识的培训力度，建立业务学习激励机制，利用周末、节假日等加强业务骨干的培训，采取送出去培训，请专业教师讲授等办法，有重点地培养一批素质高、技能强的队伍，通过开展执法大比武、岗位大练兵，定期进行稽查人员、业务人员业务轮训，稳步提高广大质监队伍的整体业务素质，提高抵御风险的能力。
（二）深化理论应用，从基础上筑起风险防范防火墙
正确评估各岗位的质监风险高低、找准风险点是防范质监风险的基础。按照质监管理的特点和业务流程，将风险管理理论运用到质监管理中。一是要加强风险管理理论的研究。要加快建立风险管理机构，建立风险管理人才培训机制，组建职业化风险管理队伍，加强对质监风险的理论研究，为质监实践提供理论性和操作性强的研究成果；二是要建立健全质监风险管理的基本流程。质监风险管理的基本流程是风险识别、风险评估、风险应对。首先是风险识别，要结合岗位职责，全面查找风险点，制定风险台账，形成风险识别指标体系；其次是风险评估，在风险识别的基础上，按照不同的工作岗位，将风险大小进行分类、分级管理，分析和描述风险发生的高低可能性，评估各种风险因素对质监部门的影响程度；第三是风险应对，根据不同的风险等级、风险环节，采取不同的应对措施。主要思路就是：针对质监风险，建立风险防范的前期预防、中期监控、后期处置“三道防线”，以一个工作周期，将风险工作分为计划阶段、执行阶段、考核阶段、修正阶段“四个环节”实施系统管理。通过PDCA循环，不断改进风险防范措施，优化工作目标，完善风险防范体系，将质监风险降低到最小程度。三是要加大科技投入，增强检测实力。随着社会的发展，被管理对象利用高科技违法的现象越来越普遍，检验手段、检验人员、检测设备的落后等问题制约着质监工作的开展。因此，防范质监风险，必须加大科研力度，组织专业人员对社会关注的热点和难点问题开展攻关，从国外引进一批先进检验设备，维护和淘汰一批落后设备，提高检验检测能力。
（三）导入管理体系，从体制上夯实风险防范保障线
ISO9001质量体系认证管理是推进规范化工作的一种行之有效的管理手段，通过实行ISO9000质量体系认证管理，可以不断规范自身行为，提高管理效果，促进质监部门适应新形势的发展。一是大力推行ISO9001质量管理体系。要通过引进ISO9001质量管理体系，明确质量目标和质量方针，明确岗位职责，规范工作行为，严格工作流程，统一工作标准，形成“程序有文件、管理有制度、办事有依据、工作有程序、过程有记录、责任可溯源、结果有测量、考核有标准”的闭环管理模式，努力减少风险产生的环境。二是积极构建健全的风险防范体系。大力推行过错责任追究制，根据质监部门职责，针对每一个岗位制定出相应的工作职责和工作标准，加强对基层行政执法、行政审批、检验检测等环节的监管力度，对不依法行政、不作为、乱作为造成不良后果的要坚决进行责任追究。完善社会监督机制，坚持走出去和请进来的工作方法，通过设置意见箱、发放行风跟踪监督卡、开展行风评议、召开企业回访座谈等方式，向人大代表、政协委员、社会团体、企业代表、消费者收集对质监部门的建议和意见，了解质监部门存在或潜在的风险，把质监工作置于社会监督之下。建立绩效考核机制，将风险管理纳入年终绩效考核范围，定期对个人和单位防范风险情况进行量化考核，考核结果与奖惩挂钩、与评优评先和职务晋升挂钩。健全“治庸问责”机制，针对当前质监队伍存在精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，切实治理干部队伍中存在的“庸、懒、散、软”问题，狠抓工作质量，治庸提能；狠抓服务质量，治懒提效；狠抓管理质量，治散提神；狠抓执行质量，治软提劲。要通过开展治庸问责提质效，营造一个风清气正的干事创业环境。
（四）加强宣传沟通，从环境上筑牢风险防范保护膜
质监工作处在经济社会发展的大环境中，离不开社会各界的支持和配合，要想让社会广泛认可质监部门，提高质监部门形象，就要营造良好的质监工作环境，一是积极做好普法宣传和舆情应对工作，营造良好的舆论环境。对内，要完善舆情风险防控体系，设立新闻发言人制度，提高新闻宣传工作的政治敏感性，尤其是对政府和社会关注的热点难点问题，要统一宣传口径，及时解答公众和媒体的疑惑，满足公众的知情权。还可以利用论坛、网站、QQ、邮箱、12365平台、行风热线等加强与公众的互动，及时了解公众的诉求，在第一时间内解决风险苗头。对外，要加强与媒体沟通，积极引导舆论导向，防止恶意炒作。要充分发挥媒体的宣传作用，主动加强与新闻媒体的沟通，搭建信息互动平台。通过各种媒体，广泛宣传质监法律法规、工作职责、工作成效等，以取得社会各界的理解和支持, 让质监服务社会的理念深入人心，有效减少舆论风险；二是加强沟通协调，正确处理好与外界关系。一方面要自觉接受领导。对涉及地方政府范围内的重大业务活动和重要案件，要多向地方政府和上级部门请示、汇报，争取理解与支持；另一方面要处理好与职能部门之间的关系。质监工作离不开系统外其他部门的支持，比如食品安全监管工作涉及公安、工商、卫生、环境、教育、农业等部门，只有各职能部门间加强联动，齐心协力才能顺利实现管理目标，取得监管效果；还要处理好与企业和消费者之间的关系。质量技术监督部门代表政府行使质量、计量、认证认可、标准化、特种设备、食品安全的综合管理和行政执法两大主要职能，加强监管、严格执法是其职责所在，同时服务经济社会发展是质监工作的出发点和落脚点。因此，质监部门要强化服务意识，找准执法与服务的最佳结合点，寓质监工作于服务之中。对于消费者的投诉、举报、咨询，要做到件件有落实，事事有回音，切实帮助企业和消费者排忧解难。
