艰难的转身
地方政府的“GDP”政绩观念短期内并不容易改变；而带有临时性、强制性关停并转高耗能、高污染企业的做法，也由于企业的生存需要，而具有随时恢复再生产的可能。
中国质量万里行
文/本刊记者 宿希强
今年9月，两条热点新闻引人注目：
一是随着“十一五”末期的临近，尚未完成节能减排任务的浙江、江苏、河北、山西等地心急如焚，纷纷出台严格调控措施，对高耗能、高污染企业纷纷采取强制性限产、限电措施，甚至累及居民用电。
另一条新闻是，湖北武汉市场上假冒水泥泛滥，源头来自于鄂州一些县市中按照国家产业政策被强制关停的小水泥厂。
两条新闻的共同点是，都与经济发展方式转变相关。“限产限电”暴露的问题是，很多政府部门依然没有改变“GDP至上”的政绩观和发展理念，所以各地的经济结构和经济增长规划并没有把“节能减排”作为一个长期目标，更没有建立长效机制。而假冒水泥折射出来的是，在以强制手段关停小水泥厂的同时，政府并没有做好相应的服务、引导工作，妥善解决它们停产之后的生计、善后问题，政府职能从发展型向公共型转变任重道远。
这实际上可以看作是中国经济发展方式转变所面临的困难的一个缩影。
——挑战——
经济发展方式转变的基本目标是实现公平与可持续发展。中央推出的加快经济发展方式转变的要求，除了解决国家长远的经济出路外，还直接有助于解决当下中国社会现实中的突出矛盾，如区域差距、贫富差距扩大，资源环境约束越来越强，基本公共服务不到位等。从后金融危机时代的形势来看，伴随着传统的经济模式走到尽头和社会矛盾的凸显，中国经济发展方式的转变和社会改革及政治改革已经进入了新的相互影响、相互制约、相互决定成败的历史周期。
但对于地方政府来说，改革的动力不足。根本原因在于，转变经济发展方式涉及重大的利益关系调整。过去30年，在投资主导的基本格局下，财富主要向资本集中，向企业集中，劳动者的工资相对较低，从再分配来看，总体上这些年社会(居民)的收入不断下降，而政府的收入不断上升。对于地方政府来说，短期看，不改革日子照样风光，改革还会得罪既得利益群体，反而要冒风险。所以，垄断行业改革、能源资源产品价格改革、物业税改革等，就被一直拖了下来。
学者黄靖曾撰文指出，从根本上说，中国的社会问题，皆因分配问题而起，中国如果不能解决分配问题，不断作大的特权利益和日益恶化的贫富差距，必将迅速侵蚀社会的公平与正义，最终导致社会动荡。令人担心的是，据统计，中国劳动力报酬占GDP比重，10年左右下降了14个百分点。
改革的动力不足，还直接导致了地方政府的执行力不足与公权力异化。这在频频见光的社会问题方面最为明显，如近年来的三聚氰胺事件及三聚氰胺重现风波，黑砖窑问题，欠薪屡禁不止问题……一旦问题足够恶劣，高层必严令查处。而有关部门通常的说法就是“严查背后的腐败”。问题是，在个别官员的腐败查出之后，同样或类似的问题总还会冒出来，甚至形成了“治理、重现、再治理、再出现”的循环过程。
另一个令人忧心的问题是，北京大学中国经济研究中心主任姚洋在调研中发现，一些地方政府对中央政府的政策理解上出现了偏差。譬如，中央政府把转变经济增长方式作为结构调整的重要政策，但一些地方政府的理解往往是提高产业结构，发展高附加值的产业。而这会导致政府对高资本密集度项目的偏好，反而对经济结构调整不利。
在他看来，中国的很多地方政府其实更像一个公司，有很大的投资盈利冲动，而这种冲动长远来看，极有可能造成中国经济的进一步失衡。
——约束——
目前地方政府主导的增长方式特点非常突出：一是当前经济总量仍然是许多地方政府追求的基本目标；二是扩大投资规模仍然是各级政府致力的重点任务；三是土地批租仍然是财政收入的主要来源之一，尤其是地方财政对土地的依赖相当大；四是上工业项目，尤其是重化工业项目仍然是许多地方政府突出强调的。
对于转变经济发展方式地方政府的动力不足问题，学界的共识是，重在体制机制创新。例如，投资主导的发展方式与当前财政税收体制改革滞后直接相关；国民收入分配失衡与收入分配体制改革滞后直接相关；城市化进程滞后与城乡二元体制直接相关；自主创新能力薄弱与现行教育体制、研发体制、财政投入体制直接相关；基本公共服务供给不足与基本公共服务体制和相关的社会体制改革滞后直接相关；低碳经济发展缓慢与现在的制度安排滞后直接相关等。
中央党校教授张建君表示，在加快经济发展方式转变的机制方面，除了市场经济运行机制之外，也要很好地关注我们国家经济政策、法律手段和行政手段这样一些调解性手段协调运行的机制问题。不能经济政策就是经济政策，法律手段就是法律手段，行政手段就是行政手段，各自封闭运行，在这些政策之间，就是经济政策、法律手段、行政手段之间要有配套结合的机制，通过这个机制能够保持政令畅通、法令有效，政权的威信能够提高，能够使一些好的战略举措落到实处。
除此之外，很多学者还认为，应该在“十二五”规划中制定经济发展方式转变的具体约束性目标，以刚性要求推动经济发展方式转变的实质性进展。
譬如，“十二五”期间，要求在形成有利于扩大消费的收入分配格局上取得重要突破，最终消费率要从现在的49%提高到55%以上，奠定消费主导的基本格局，形成消费主导的经济增长方式；要求从城乡二元走向城乡一体化，解决好第二代农民工问题，防止出现第三代农民工。同时，把城乡收入差距控制到3：1以内；要求城市化率从46%争取达到51%〜52%，奠定城市化发展的基本格局，服务业的比重5年后就可能提升到45%〜46%；要求推进基本公共服务均等化，如公共服务投资增长速度不得低于财政收入增长速度；要求提高技术进步贡献率，企业研究开发经费要达到3%左右，同时，除节能减排有重要约束以外，还要形成资源环境价格的形成机制、碳交易体制机制等。
专家表示，这些刚性指标有利于化解地方政府的“GDP”竞赛，迫使政府部门担负起引导经济发展方式加快转变的职责。
事实上，从目前中央政府对加快经济发展方式转变“自上而下”的推动来看，政府不转型，经济发展方式很难转变。过去，中国将行政体制改革作为改革攻坚的重点和关键曾提了多年，但一直没有实质性突破。
不过，严峻的形势下，以政府转型服务于经济发展方式转变的大局将是最好的突破口。
专家提出，这就需要建立有利于国内的政府体制。比如，把就业作为宏观调控的首要目标；加强消费市场的政府监管职能，加强财政再分配；需要打破行政主导的城市化，把发展城市圈、城市群作为行政体制改革的主要任务，破除城市圈、城市群的行政壁垒；需要形成城市支持农村的政府间合力；需要建立多元化的公共服务供给体制及创新低碳经济发展的政府管理体制。
——选择——
加快经济发展方式转变，最终落实得如何，执行的质量如何，怎样保证？
姚洋认为，民主化是地方政府可以主动选择的一个重要手段。民主化最根本的是民众对公共事务、公共政策的参与，包括对市场的干预进行辩论和协商的过程。
不过，民主并不能解决所有问题，姚洋强调，所有的改革和政策如果都是公开透明的并有公众的参与，就容易偏离方向。但是在最低层次上，民众参与可以遏制政府对经济的过度参与。政府有时和公众的意见是不一致的，政府永远不如公众自己知道他们想要什么。所以，要让民众参与决策进程，有畅通的表达诉求渠道，应该以制度的形式保证公众的某些参与权。
如果政策决策过程有公众的充分参与，现在中国的贫富差距不会这么大，姚洋认为，民众如果能参与政府支出决策的话，就不会让政府干涉、参与太多的经济投资。
权衡则表示，对于地方政府来说，更现实的主动选择是，以经济发展方式为主线推进经济体制改革，以公共需求为主线推进社会体制改革，以政府转型为主线推进行政体制改革。譬如以公共利益为目标配置国有资本。权衡认为，近年来社会上经常讨论的“国进民退”问题是一个表面现象，不是问题的实质。实质在于国有资本应该主要配置在哪些领域。国有企业，尤其是央企，不应当主要以盈利为目标，而是应该主要以保障公共利益为目标，这样才能比较有效地调整国民收入分配格局，促进国民收入提高，由此推进社会公平和可持续发展。这也是加快经济发展方式转变的要义。