中国质量万里行杂志
齐京安
创新执法管理体制，是我们结合新时期中央的要求与检验检疫工作特点，在强化内部科学管理、提高行政执法效能方面进行的积极探索。
检验检疫机构是涉外行政执法机关，依法对进出口货物和入出境人员、交通运输工具实施检验检疫，其主要职责一是防止传染病疫情、动植物疫病疫情和有毒有害物质经由口岸传入传出；二是监管进出口产品的安全质量，保障人体健康与生命安全。可以说，检验检疫执法工作既关系到国家外贸发展和经济安全，也与人民群众的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相关。
创新管理成效斐然
今年防控甲型H1N1流感和去年的抗震救灾行动中，检验检疫部门都功不可没。这两项重要工作井然有序，主要就是得益于我们近年来创新执法管理体制，在内部管理中引入了质量管理、绩效管理、能级管理等方法。
灾情和疫情发生后，我们立即启动质量管理文件规定的特事特办程序，并从能级管理库中选派了经验丰富、素质全面的人员投入到救灾、防控工作中。执行部门按照质量管理要求，在强化查验、防控疫情、确保救灾物资质量安全的基础上，抢时间、争速度，优先检疫、验放境外援助团队和物资。管理部门按照绩效管理要求，实施了专项考核和指导，确保进境援助人员与物资能够免费、便捷、高效通检。
近年来，北京检验检疫局忠于职守、严把国门，有效处置了“非典”、禽流感、口蹄疫、疯牛病、苏丹红、孔雀石绿等重大突发疫情和食品安全事件；成功应对了日本、欧盟等国家或组织的技术贸易壁垒；出色完成了产品质量和食品安全专项整治任务。
但是我们也清醒地认识到，随着国际贸易和人员交流的不断扩大，除了工作量在不断增长外，我们还面临着前所未有的严峻挑战。一是国际上疫病疫情正呈现高发态势，疫病疫情、有毒有害物质传入传出的风险日益加大；二是经济全球化的同时，贸易保护主义有所抬头，国际贸易摩擦和争端明显增多，进出口产品质量和食品安全问题出现了国际化、政治化的新趋势。
与履行好越来越重要的职责相比，我们在自身建设方面却还存在一些薄弱环节，比如，以往我们对执法工作的要求不够细致，对部分执法岗位自由裁量权的制约机制不够健全，因而容易出现盲目执法、随意执法的情况，甚至容易引发执“人情”法等廉政风险。因此，面对日益繁重的工作任务和更高的工作要求，我们既要采取坚决有力的综合措施加强监管，迎接工作挑战，更要勇于创新执法管理体制，解决自身那些不适应发展的问题。惟有如此，才能从根本上提高依法施检的能力和水平，有效履行把关职责，不负国家重托和人民期望。
近年来，北京检验检疫局通过建立权责规范机制、责任落实机制、教育培训机制、信息化平台等方式探索管理体制。通过管理创新，从执法事项管理角度讲，我们将以往“事后追究”的模式，转变为“事前防范、事中控制、事后监督”的全过程管理模式。
事前防范是从执法依据的梳理、质量管理文件的建立、人员的教育培训等方面入手，发挥执法管理的预防功能；事中控制是通过实施质量管理体系，规范执法流程，发挥执法管理的控制功能；事后监督是通过对绩效管理中发现的差错行为及时纠正，和对执法过错行为的有效问责，发挥执法管理的矫治功能。
从执法人员管理角度讲，我们将以往“分授权责”的模式，转变为“权、责、能”统筹管理的模式。权责规范机制着眼点在于规范事项，划定职权范围，重点在“权”；责任落实机制着眼点在于对事项的评价和违法行政的惩处，重点在“责”；教育培训机制着眼点在于提高事项的效能和人员的素质，重点在“能”。三者彼此联系，相互依托，可以使管权、问责、促能有机统一在一起。
北京检验检疫局推行新的执法管理体制成效比较显著。一方面，加强过程控制和结果验证，使我们能够及时查处执法工作中出现的差错，并对相关责任人进行追究，从而持续提高工作质量和执法效率。目前，我们出境、入境执法证单内部流转时限符合率分别达到100％、98.6％，较2004年分别提高了0.03％和9.4％；出境、入境内部执法记录差错率分别为0.2％、1.5％，均远低于2004年两位百分数的差错率。对外执法证书一直保持无差错。近年来，我们的社会满意度始终保持在98%以上。
另一方面，责权清晰与能力引导，激发了执法人员的工作热情，也促进了单位内部的和谐。目前我们共主持和参与国家级科研课题36项、质检系统科研课题83项，主持制修订国家标准17项、检验检疫行业标准101项。2007年底，我们技术中心的检测能力已达到740项，比2005年翻了一番。执法人员对新管理体制的认可度达到了90%以上。
实践表明，创新的执法管理体制是行之有效的，能够实现执法要求到岗，执法责任到人、执法权力受控、责任可以追溯，促使依法行政工作落到实处。
创新管理的具体措施
2004年，在国家质检总局和国内知名管理学专家的指导和参与下，整合质量管理、绩效管理、能级管理等方法的要素，构建起“三位一体”综合行政管理体系。2005年，我们又依托该体系，创新执法管理体制，以质量管理定规范、以绩效管理促落实、以能级管理抓素质，深入推行检验检疫执法责任制。我们的具体做法如下：
（一）建立了权责规范机制
界定执法工作的权责是创新执法管理体制的前提。
在明晰执法人员的权力方面，我们按照质量管理体系运行要求，梳理执法依据和工作文件，系统地整理了我们所执行的法律法规、规章制度、标准规程、规范性文件，及时清理、修订、废止了一些不适宜的规定。
在此基础上，我们建立起分类清晰、检索便捷、动态维护的执法依据与工作文件清单。形象地说，这相当于对我们的“执法资源”进行了一次全面的“盘点”，目的是划定执法人员的权力范围，解决“做什么”和“凭什么去做”的问题。
在明晰执法人员的责任方面，我们结合实际情况，编制了质量手册、程序文件、作业指导书、流程图、岗位职责说明书等质量管理文件，规范了执法记录样式。质量手册界定了全局执法工作的类别，明确了责任部门；程序文件规定了每类执法工作的程序和实施要求；作业指导书和岗位职责说明书规范了每个岗位、每项工作环节的操作标准。
这样就为不同层级的执法人员分别提出了具体明确的工作要求，使执法工作要求能够逐级分解，一一落实到相关执法部门和执法人员。其目的是规范执法程序，明确执法责任，解决“谁来做”和“怎么做”的问题。
（二）建立了责任落实机制
规范执法行为一靠制度建设，二靠有效监督。缺少监督检查措施，就会导致制度执行不力，甚至根本不执行。因此，在规范权责后，我们又建立了必要的责任落实机制。
一是建立了过错追究制度。我们把“擅自跨辖区执法”、“以收取检验费代替行政处罚”等34种行为定为行政执法过错，明确了过错责任人的界定范围和标准，明确了追究过错责任人的方式和程序，同时，也明确了执法人员在违法行政后应承担的法律责任和后果。
过错追究的重点是关注执法工作中的用“权”过错，及时处置不规范行政的个案，如失职不作为、违规乱作为等情况。
二是以绩效考核来测量执法责任的落实情况。也就是对权责规范机制确定的执法责任，进行动态量化考核与定期阶段量化考核。
具体而言，我们建立了以工作目标督查、质量体系审核、基础工作检查、上级评定和同级评价等五项内容为主干的绩效指标体系，将责任要求量化成具体的指标和分值，分解到各级部门和人员，并将绩效结果作为执法人员年度考核的主要依据。
（三）建立了教育培训机制
创新执法管理体制的基础是队伍建设。执法人员的素质与能力高低直接影响到行政执法的效果，直接关系到检验检疫机构的形象。为此，我们对全局执法人员开展了系统的、有针对性的滚动式教育培训。
一是以权责规范为主要内容，开展法制教育。使“有权必有责、用权必受控、滥权必追究”及“法无授权不得行”等执法理念真正深入人心，从思想源头杜绝滥用权力和随意执法等现象。
二是以质量管理文件为主要内容，开展针对性教育。使执法人员能够熟练掌握其岗位必需的专业知识和技能，按照规定的步骤、程序执法。
三是以能级管理教材为主要内容，开展继续教育。使执法人员能够不断学习新的公共知识和专业知识，巩固已有知识和技能，适应时代发展的要求。
（四）建立了信息化平台
创新执法管理体制必须采用科技手段，为此我们整合已有软件的数据，建立起执法管理信息化系统。该系统能够实现执法岗位信息、执法人员管理信息、监管对象信息、监管工作数据的互通互连，为执法管理提供便捷、准确、及时的数据支持。
通过信息化平台，管理者不仅能够迅速掌握所辖部门、岗位的总体执法情况，还能够全面了解所辖各级人员分管工作的具体情况。
比如，就出口产品监管工作而言，只需简单的操作，各级管理者就能查询到某一时段其下级部门和人员的工作业绩、执法差错，以及某一执法人员所分管企业的产品质量控制情况，这些企业出口产品的不合格情况，这些企业对执法人员的反馈意见等等。而这些信息都会通过系统，与执法人员的年度考核成绩挂钩。
作者为北京检验检疫局局长、党组书记