北京市商品房预售资金监管新政实施观察
期房预售所带来的不仅是建筑质量低劣与失控，还导致在期房预售中虚假广告、合同欺诈、一房多售、违规抵押、面积缩小、绿化减少、延期办证等恶意违约和欺诈行为盛行，极大地损害了购房者利益，引发了大量法律纠纷。
2010年11月中下旬，上海静安特大火灾事故震动全国，也使得中国建筑市场、中国建筑质量的混乱现状再次引起公众关注。
根据官方的说法，烧死53人的上海静安特大火灾，又是一起因“违法违规”生产建设行为所导致的特别重大“责任事故”。事实上，略加盘点就会发现，近年来，伴随着中国的城市化进程步伐加快，与房价高企不下形成鲜明对比的是，大大小小的建筑质量问题同样呈高发之势。
在此背景下，2010年12月1日起实行的《预售资金监督管理暂行办法》，能否有效遏制房价、提升建筑质量，被赋予了浓重的观察色彩。
此前的4月20日，在住建部出台的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》即53号文中，就明确规定：“各地要加快完善商品住房预售资金监管制度。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。”
《暂行办法》正是为落实住建部这一新规应运而生。
不过，从目前来看，北京市出台的这一商品房预售资金监管新政既没能降低房价，也无法把控建筑质量。据媒体广泛报道，出于规避新规的目的，得知消息的开发商已在11月提前集中推盘。业内人士更是表示，预售资金监管政策存在缺漏，开发商依然可以通过多种方式逃避监管。
现实中，高房价和建筑质量都是消费者“不能承受之重”。但某种意义上说，建筑质量更需要“零容忍”——高房价固然极大地影响生活质量，建筑质量则直接关乎生命财产安全。
期房预售：建筑质量低劣的根源？
新中国成立10周年时，周恩来总理对10个月建成的人民大会堂的质量要求是“矗立300年不倒”。没有人想到，50年后，中国建筑的平均寿命仅有30年。
中国建筑“短寿”的原因是多方面的，如规划更改、盲目拆迁等，但建筑质量低劣无疑是其中的重要原因——劣质建筑必然导致尚未达到规定使用年限就须拆除。
上海静安特大火灾事后的总结中，诸多建筑市场的陈年痼疾一一暴露，如特种作业人员无资格证，严重违反操作规程；装修工程违法违规，层层多次分包；施工作业现场管理混乱，存在明显的抢工期、抢进度、突击施工的行为等等。
而这些只不过是中国建筑市场“潜规则”的一部分。有学者曾总结过中国建筑业的“三低”怪状。“第一低”是指开发商热衷于使用资质等级低，成本也低，甚至没有任何资质等级的非法“包工队”来施工；“第二低”是指开发商违规降低设计标准，不少开发商在找设计单位时，明目张胆要求设计单位为楼盘“减料”；“第三低”是指黑心开发商不仅在设计中强迫设计单位偷工减料，在施工时再次进行偷工减料，在施工中大量使用低价伪劣建筑材料，以降低成本，牟取暴利。
而从实际操作层面来看，商品房质量问题尤为复杂。勘察设计、施工、监理、建筑材料供应等任何环节出现问题，都可能导致建筑工程质量问题的产生。虽然国家法律法规和各种强制性的国家技术规范都严格禁止违规施工，但是由于目前制度上的缺陷使得各种工程质量问题不断出现，“质量至上，质量第一”的要求在市场经济追求利益最大化的浪潮中难以真正实现。北京大学房地产法研究中心主任楼建波在接受记者采访时就表示，房地产市场尤其是一线城市的房地产市场供需不平衡，市场需求大于供给，使得房子不愁卖，开发商不需要依靠质量去售楼；另一方面，对于建筑质量问题的处罚没有那么严重，也使得开发建设单位放松了对质量的要求。
成都益林管理咨询公司管理咨询师刘云在接受本刊记者采访时则一针见血地指出，建筑质量低劣的根源实际上是期房预售制度。“期房预售制说穿了就是购房者先付钱（多是一次性付清）、后交房。从期房预售交钱到交房少则1年，多则2年，既然购房款已全部通过预售落到开发商口袋中，政府又缺乏相应的监管手段，开发商对预售款的使用就可以无所顾忌。”
他认为，这给那些不讲信誉、见利忘义的黑心开发商以可乘之机，不仅对建筑质量的监管大大放松，而且大肆用“三低”手法来一味降低建筑成本，牟取暴利，甚至到为所欲为的程度。“期房预售所带来的不仅是建筑质量低劣与失控，还导致在期房预售中虚假广告、合同欺诈、一房多售、违规抵押、面积缩小、绿化减少、延期办证等恶意违约和欺诈行为盛行，极大地损害了购房者利益，引发了大量法律纠纷。”
期房预售制度即商品房预售制度，俗称卖期房、卖楼花，是指房地产开发企业将正在建设中的商品房预先出售给买受人，并由买受人支付定金或者房价款。这一制度最初的宗旨是解决部分房地产企业开发资金不足的问题，以加快城镇住房建设，主要依据1994年建设部出台的《城市商品房预售管理办法》(其后做过两次修改)。
1995年制定实施的《城市房地产管理法》，明确将商品房预售制度确定为一项法定制度，对预售条件、监管做出了原则性规定。但在实际操作中，许多房地产企业不能严格执行相关法律和行政规章，在征地、拆迁、规划设计、销售宣传、物业管理方面存在诸多弊端，开发商利用制度漏洞，把风险转移给购房者及银行。
早在2005年8月，中国人民银行的研究部门鉴于商品房预售存在的问题，在年度房地产金融报告中曾建议取消房屋预售制度，引起了强烈反响。
商品房预售制度是否应该被取消？何时取消？随着房价的不断攀升和房产质量的相对下降，近年来再次成为社会各界激烈讨论的话题。去年“两会”期间，民革中央向政协会议提交的集体提案就建议取消该制度。今年1月，清华大学房地产研究所所长刘洪玉也公开表示，取消商品房预售能改善商品房质量。“如果房屋存在质量缺陷，开发商可能就必须降价销售，如果质量缺陷比较严重，可能就根本不能卖掉。”
但也有专家认为，商品房预售制度存在十几年来，对中国房地产市场的建立和完善发挥了巨大的作用。取消商品房预售制度对开发商的资金压力考验太大，一旦实施将对商品房流通产生极大限制，市场将被进一步禁锢，短期内甚至会助推房价。
争议声中，相对折中的、完善期房制度的办法——加强对商品房预售资金的监管浮出水面。
新政缺陷：可操作性不够
《北京市商品房预售资金监督管理暂行办法》的核心内容有3点：1.商品房预售资金应当全部存入商品房预售资金监管专用账户，保证预售资金优先用于工程建设，严禁房地产开发企业直接收存商品房预售资金；2.房地产开发企业应当根据项目建设方案及施工进度编制预售项目用款计划。开发商预售项目用款计划需经施工单位、监理单位加以确认。用款计划须按照地下结构完成、结构封顶、竣工验收、登记申请四个资金使用节点，并合理确定每个节点的用款额度；3.对于房地产开发企业存在违法违规行为，导致工程停工、预售项目存在严重质量问题、预售项目未按期交付使用等问题，区县住房城乡建设主管部门应书面通知监管银行暂停拨付专用账户内的全部商品房预售资金。
但现实中，北京市出台的这一商品房预售资金监管新政，被指既没能降低房价，也无法把控建筑质量。根据媒体广泛报道，开发商为了避开此政策的影响，不少项目已提前扎堆上市，造成11月北京入市住宅项目数暴涨，从10月份的15个大幅增加到43个。统计显示，截至目前，北京12月份共有14个预售楼盘上市，但皆因于11月底提出预售申请，因此实际不受新政限制。换言之，新政尚“英雄无用武之地”。
尴尬之处还在于，北京市商品房预售资金监管新政被普遍认为“可操作性不够”。
刘云就对本刊记者分析，《暂行办法》存在两大缺陷。一是政府监管部门、监管银行仅根据工程进度（节点）向开发商拨付预售资金，但对建筑质量的要求与检验尚不够具体，虽说也要通过施工单位、监理单位加以确认，但开发商是施工单位、监理单位的“衣食父母”即业主，后者有求于开发商，要靠开发商的钱养活自己，这样在建筑质量检验上，开发商与监理单位有“猫鼠勾结”的可能，所以不能过度依赖监理单位来确保建筑质量。二是《暂行办法》虽规定预售项目存在严重质量等问题，主管部门应书面通知监管银行暂停拨付预售资金，但此项规定对如何克服“事后”质检体制的弊端，既缺乏针对性，又缺乏可操作性强的细则。
按银监会规定，项目(自有)资本金比例达不到30%的房地产企业，银行不得向其发放贷款。问题是，银行如何才能证实开发商自有资本金比例是否达到30%？现实中，如果去查开发商的银行账户，开发商完全可以通过各种方式凑足30%自有资本金，一旦银行审查通过，开发商可以把各种资金归还。因此去查开发商的银行账户并不是一个可靠的办法。并且，对那些善于“公(攻)关”的开发商来说，即使项目(自有)资本金比例达不到30%，照样可能获得银行贷款。从此意义上说，与其查开发商的银行账户，倒不如查开发商所建住房更可靠。
在刘云看来，现行期房开发模式即期房预售制的致命缺陷，简单概括就是“先付后建”。开发商在住房未建成乃至未动工之前，就首先收取全部的期房预售款与银行贷款，尔后再用银行贷款和期房预售款进行期房开发。“可以说‘先付后建’是期房制各种弊端的根源，已严重影响了房地产市场的健康发展。”
毋庸讳言，中国劣质短寿商品房的大量出现与“事后”质检体制密切相关。地方建筑质量检验机构往往在商品房完工后，才进行一次全面的质量检验。但问题是，即使发现完工建筑存在质量问题，也已成“马后炮”。此时，开发商早己把期房销售一空，银行贷款也已花完，暴利早已装入开发商口袋，银行和购房者对开发商已难以约束，与建筑质量有关的巨大损失风险同时转嫁到了他们身上。
令人忧虑的是，上海的一项统计显示，开发商自有资金比例2005年为18.84%，2006年为17.53%，2007年为16.94%。自有资金比例的不断下降也就意味着开发商对银行贷款依赖程度的不断加深。“所以，事后（完工后）质检体制必须改变，质检时间应向前推移，大打提前量，在工程建设的各个重要阶段就应进行分期、分批的质检，这样才能提前发现与处理建筑质量问题。”刘云表示。
完善之策：引入“先建后付”模式？
在国内各大城市中，广西南宁是最早宣称进行取消商品房预售制度试点的城市。今年1月末，广西壮族自治区住房和城乡建设厅宣布，2010年将选择南宁市作为取消商品房预售制度的试点。但住房和城乡建设厅党组书记宋继东同时强调，“可能会从一个项目、一个楼盘开始，但绝不可能在南宁全市范围内展开。”
但从记者采访了解的情况看，南宁取消商品房预售制度的试点工作尚未走出“酝酿”阶段。难点在于，取消商品房预售制度，有可能带来不利后果：一是有的地方商品房不够卖，如果直接搞现房销售，会加剧商品房的供不应求，进一步推高房价；二是取消商品房预售制度将增加开发商的成本，相应支出势必转嫁给购房者。并且，房地产业是不少地方政府的经济支柱，除取消商品房预售制度的现实效应不能完全预期外，背后的利益博弈尤其剧烈。
换个角度考虑，既然“先付后建”是期房制各种弊端的根源，那么完善期房制能否尽可能避开“先付后建”开发模式？
刘云就主张“反其道而行之”，转“先付后建”为“先建后付”。在住建部新规及北京市的《暂行办法》引入“先建后付”的新思路——通过“先建后付”来确保建筑质量的合格，制止开发商期诈行为，降低银行与购房者的资金风险。“所谓‘先建后付’，最大特点是分期质检与支付，即结合工程进度实行分期质检、分期贷款、分期付（预售）款。”
他向记者举例说，某开发商要建设一幢6层商品房，按现行的“先付后建”期房开发模式，开发商可把“公(攻)关”或拍买得来的地皮抵押给银行，先一次性获得全部抵押贷款，同时通过期房预售先获取巨额预售款后再开工建设。但“先建后付”就不同。银监会要求项目(自有)资本金比例最少达到30%，即使开发商弄来地皮想到银行去申请抵押贷款，银行也应拒绝办理土地抵押贷款，同时要求开发商“先建后付”。
刘云解释，“先建”是指开发商既不能用银行贷款，也不准使用期房预售款，而是把6层商品房建设分为第一期一、二层；第二期三、四层；第三期五、六层共三期工程。先由开发商用30%自有资金先期进行6层商品房中第一期工程即第一、二层建设，这个第一期工程建设不是仅完成一、二层框架，而是所有细节都要尽量完成，基本上可以直接住人。尔后，要进行严格的建筑质量检验，为防止开发商与监理单位“猫鼠勾结”、“串通一气”，所以不能只依赖监理单位来检验建筑质量，而应实行复检制度。监理单位对建筑质量检验只是初检，初检完成后，再由地方政府建设主管部门的建筑质量检验机构(如成都市设有成都市建筑工程质量监督检验站)，来对已完工第一期工程的一、二层商品房的建筑质量进行第二次严格质量检验，这就是复检。
具体来说，第一期工程质量初检、“复检”验收合格后，才准许开发商以相应的地皮和已完工的一期工程向银行办理抵押贷款。同时才准许开发商办理期房预售许可证，但出售期房的预售款资金应按建设部新规，全部纳入政府指定监管账户，由政府与银行共同监管。监管账户拨付给开发商的预售款资金，不是一次性拨付，而是一分为三，从一期到三期工程，每期拨付给开发商1/3的预售款资金。
即第一期工程建筑质量初检、“复检”验收合格后，政府与银行共同监管的监管账户只拨付给开发商1/3预售款资金，开发商可利用这1/3预售款资金，再加上银行贷款，进行第二期工程即6层商品房的三、四层建设。第二期工程初检、复检验收合格后，监管账户再第二次拨付给开发商1/3的预售款资金，再上银行贷款，开发商进行第三期工程即6层商品房的最后五、六层建设，对第三期工程初检、复检验收合格，才能竣工交房。交房后再由购房者进行最后一次的建筑质量的“自检”，“自检”合格后才由监管账户再第三次也是最后一次拨付给开发商最后1/3的预售款资金，在还清银行贷款与纳税后，剩下的才是开发商利润。
刘云强调，银行给开发商办理抵押贷款，如同监管账户应向开发商分期支付预售款资金，银行贷款也必须是结合工程进度分几期办理支付，这可称之为分期贷款。“这样，银行贷款、监管账户预售款结合工程进度与建筑质量初检、复检及最后‘自检’，用‘先建后付’模式分几期办理，必然对建筑质量产生重大影响。”
刘云分析，在一、二、三期的每期工程建设中，无论是初检，还是复检，一旦发现建筑质量不合格，必须由开发商将不合格部分拆毁重建直到全合格后才准进行下一期工程的建设。由于第一期工程的建设既不能使用银行贷款，又不能使用预售款，完全用开发商自有资金，一旦因建筑质量而造成拆毁重建，将使开发商蒙受自掏腰包并承担全部损失的灭顶之灾，所以，开发商将会全力以赴确保第一期工程即底层的第一、二层建筑质量在初检、复检一次通过。在第二期工程三、四层建设中，开发商仅能使用一部分银行贷款和1/3预售款，一旦因建筑质量而带来拆毁重建，开发商将难以从银行获得其余一部分贷款，也难以得到监管账户尚未支付的2/3预售款，这同样将使开发商蒙受巨大损失。即使三期工程完工，整个六层商品房竣工交房后，还面临着挑剔购房者最后一道“自检”程序。如最后一道“自检”程序通不过，开发商将难以收到最后一笔1/3预售款，这同样将使开发商蒙受损失，且不说亏多少，起码难以盈利。
“这种体制下，上期工程制约下期工程，一期紧扣一期，只要其中一期工程出质量问题，就难以获得下期工程银行贷款和监管账户预售款，这样在期房整个开发过程中始终对开发商形成一种监督和制约机制，防止其违法违规，换句话说要让开发商全程承担期房开发风险。可以预言，在‘先建后付’新模式下，再黑心的开发商也不敢在建筑质量上忽悠购房者，否则蒙受巨大损失的只能是自己。”刘云说。