盐业垄断下的“碘之忧”_食品烟酒_中国质量万里行315online.com

　　中国质量万里行

　　文/李长庚本刊记者江岱

　　我国是世界上少数实行盐业专营体制的国家。近年来，随着盐业工业的发展，专营体制逐渐暴露出一些弊端。为此，市场化改革的努力从未停止。但受到多方利益纠葛的影响，至今未见成效。
　　近日，卫生部公布《食用盐碘含量（征求意见稿）》，拟将食盐中碘含量上限降低，从每千克20毫克至每千克60毫克的食盐碘强化量，修改为每千克20毫克至每千克30毫克。这也是官方首次承认碘过量对人体有潜在危害。
　　“碘到为止”风波起
　　“食盐碘含量水平要减半了，但除了加碘盐外，市场上是否能同时提供不加碘的食盐呢？”日前，对于卫生部发布了《食用盐碘含量》征求意见稿，一些医学专家和普通市民提出了上述质疑。
　　为此，中国质量万里行记者走访了福建省福州市的几大超市和一些中小型超市以及部分农贸市场，然而鲜见无碘盐和自然盐的身影。在超市的货架上，大都摆放着福建原盐、健康平衡盐、加碘低钠盐等近10个品牌的加碘盐，价格在每450克1.4元—3.8元不等。
　　引起记者注意的是，较之前出售的1 元一袋（400g）的晶华牌自然盐，福建省盐业公司新推出的福建原盐价格高达2元一袋（454g），价格整整翻了一倍，但是大多数消费者不知福建原盐与晶华牌自然盐之间到底有何区别？而福建省盐业公司称福建原盐为适应部分高端用户需求而生，但“高端”在何处，其未给出解释。有意思的是，记者走访了福州市几家大型超市，仅发现福建原盐在售而未见到晶华牌自然盐，很多自然盐的老用户不得不去买价格更高的福建原盐。在农贸市场上，盐商更是对无碘盐一问三不知。
　　业内人士告诉记者，福建原盐是福建省盐业公司根据国家政策推出的绿色高端盐，主要销往上海和出口日本。为进一步拓展市场，福建省盐业公司开始将福建原盐投入福建市场，然而因宣传较少，导致消费者对福建原盐认知不足。其实，福建原盐与晶华牌自然盐的最大区别在于福建原盐在制盐过程中采取了特殊工艺。当记者就该“特殊工艺”咨询福建省盐业公司时，得到的却是含糊不清、七拼八凑的说辞。
　　不仅仅是在福建碘盐的知情权上，对于碘盐和无碘盐如何“碘到为止”地选择上，有学者质疑：“对于平时并不缺碘的地区，尤其是沿海地区海产品摄入量较大的人群，是否仍要‘一刀切’地食用加碘盐呢？”还有的市民如此打比方，“一家三口中，如果有一个人生病了，难道就要全家人都一起跟着吃药吗？”更有医生表示，“现在因缺碘而导致疾病的患者并不多，反而是需要限制碘摄入量的病人增多了……”不少专家学者仍纷纷呼吁：碘盐的选择权应该还给公众！
　　补碘与否谁说了算
　　我国自1994年10月开始实行食盐加碘，其直接目的之一，就是通过食盐强制加碘，解决当时全国普遍存在的缺碘问题。然而时过境迁，当初原本要求的“区别对待”，在实际操作中却几乎“一刀切”，以至于坊间对“碘过量”的担忧与日俱增。
　　1994年8月国务院颁布的《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十四条规定：省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门负责划定碘缺乏地区范围，经本级人民政府批准后，报国务院卫生行政部门、国务院盐业主管机构备案。第十五条规定：国家优先保证缺碘地区居民的碘盐供应；除高碘地区外，逐步实施向全民供应碘盐。
　　显然，《条例》并没有一刀切地要求全民吃加碘盐，而是“除高碘地区外”，并要求各省级卫生行政部门划定缺碘地区，报卫生部和国务院盐业主管机构备案。我们不知各省卫生厅是如何履行这一职责的，但一个被广为引用的数据是：中国食用碘盐覆盖率已经达到了96.9%，说全民吃加碘盐，并不为过。那么，一刀切的碘盐供应政策是如何形成的？是卫生部门失职，还是盐业部门渎职？2005年，河南省卫生部门将商丘市列为高碘地区，要求盐业公司“停止供应碘盐”，但盐业公司未予理睬。这可能是个案，也可能是普遍现象。但不管怎么说，今天老百姓面临的残酷现实是，没有人提醒自己要去查尿碘，即使知道了自己尿碘偏高也买不到无碘盐，除非找医生开证明专程去盐业公司专卖点购买或者托出国的朋友捎带。
　　2009年，卫生部调查上海、辽宁、浙江、福建四个沿海省份居民碘营养状况，辽宁、浙江、福建成人尿碘中位数低于100微克/升的占17.3%，而高于300微克的占25.6%。根据世界卫生组织的评价标准，儿童和成人尿碘中位数低于100微克/升为碘摄入量“不足”，300微克以上为“过量”（存在健康风险）。也就是说，这几省超过四分之一的居民处于碘摄入量过高，已经在承受着由此带来的健康风险。在如此不均的人群分布、如此突出的个体差异之下，全民加碘、不给居民食盐选择权的政策，其科学性何在？强迫高碘人群吃加碘食盐，与害命何异？
　　让我们将视线转向医疗和教育水平更发达的欧洲。欧洲现在是世界碘缺乏病最重的地区，据2009年底的统计数据，有52%的人口碘缺乏。但欧洲却只有28%的国家采取了碘盐措施，而所谓碘盐措施也只是推行碘盐，多数国家让民众自愿选择，强制实行全民食用碘盐的国家很少。
　　中国碘与甲状腺疾病研究领域的学术权威、中国医科大学滕卫平教授认为，人为地改变一种生态环境，要持谨慎态度。他猜测，医疗、教育水平如此之高的欧洲各国可能是在观察全民强制食用加碘盐的后果，中国可能就是他们的观察对象之一。滕卫平认为：“全民食盐加碘政策的缺陷是均一化和简单化。13亿人口，960万平方公里的大国，自然环境千差万别，怎么能都吃同一个标准的碘盐呢？”
　　关于沿海地区居民是否存在碘摄入过量问题和是否该根据个体差异实行个性化，福建省卫生厅一位工作人员告诉记者：除高水碘地区外，绝大多数地区居民的碘营养状况处于适宜和安全水平，沿海地区也不例外；居民碘缺乏的健康风险大于碘过量的健康风险。然而，部分专家认为：“我们的碘盐供应不应‘一刀切’，应该根据个体差异实行个性化！不要说全国有2%的人有甲状腺疾病，即使只有1%，我们也要对他们负责！”“公共政策的制定必须要讲科学，有前瞻眼光。搞‘一刀切’，势必会造成人民群众不满意。”
　　“我们为什么就不能把知情权和选择权，一并还给公众呢？”北京天则经济研究所研究员姚中秋呼吁。在他看来，“一刀切”确实能满足一部分人群的补碘需求，更可有效预防诸如“大脖子病”，但却给另一部分人群带来了副作用。“所以，如果能把碘缺乏、碘过量两者的弊端及时告知老百姓，同时把选择食用加碘盐抑或非加碘盐的权利，交还到公众自己手中，而不是像目前那样只提供加碘盐，非加碘盐‘一袋难求’，也许才是一种科学的态度。”
　　盐业专营体制是病根
　　食盐强制加碘政策的初衷本是为了呵护民众健康，如今却反被指为“有害”，这样的结局或许是决策部门始料不及的。究其根源，恰恰是行政力量对盐业市场的过度介入，屏蔽了市场机制的调节功能，才导致盐业供给方得以凭借行政垄断攫取暴利，却将社会责任抛却脑后。就此而言，平息“碘盐风波”的关键在于打破盐业市场的垄断机制，厘清政府与市场的职责边界。
　　食盐关乎民生，堪为行政监管之重，行政统管的思维由来已久，有利也有弊。早在春秋时期管仲在齐国为相时，就曾大力推行“官山海”政策，规定盐资源属国家所有，强调国家对食盐的生产买卖加以管理，是为中国盐政之始。时至今日，虽然市场经济已深入人心，但盐业管理仍然延续了传统思路，可谓是一块保留着计划经济烙印的“自留地”。
　　2006年，一份针对山东省盐业系统的审计报告指出，现行食盐专营制度是通过行政权力排除市场竞争，这一制度破坏了市场经济的原则，让盐业公司缺乏市场压力，缺乏变革生产方式的动力，导致资源配置效率低下。同时，政企不分致使监管乏力、腐败滋生，“买官卖官”现象时有发生。2007年浙江盐业系统出现了建国以来最大腐败案，涉及10个县市，其中杭州市盐务局领导班子全军覆没；2008年，广东盐业总公司也出现腐败窝案。
　　福建省一位从业20多年的县级盐务部门领导人透露，盐务局和盐业公司是“两块牌子，一套人马”，盐务局局长就是盐业公司总经理。由于实行“统购统销”模式，食盐生产厂竭尽全力博得盐业公司的“垂青”，而对市场动态和研发投入则疏于关心，致使食盐领域很容易成为寻租腐败的重灾区。
　　此外，据统计，2008年全国盐产品消费量5800万吨，其中食盐只有800万吨，“两碱”用盐4000万吨，“两碱”以外用工业盐1000万吨。由于垄断使“两碱”以外工业盐价格高于“两碱”用工业盐2-3倍，若彻底放开，可为工业盐下游产业降低近十亿元的成本。
　　无数事实证明，垄断行业的改革滞后，不但会造成市场的不公平竞争，影响政策的公平正义，也会造成行业收入分配的巨大差距，侵害民众的福祉，扯经济发展的“后腿”。而在中国众多垄断行业中，食盐体制的改革并不复杂，也是最没有风险、改革设计方案技术含量最低的。然而自2001年始，我国盐业改革启动近十年，为何食盐专营体制以及由此造成的盐业垄断一直打破不了？根本的原因就在于，盐业公司在维护食盐安全和防治碘缺乏病的公共利益的外衣下，形成了一个专属于自己的既得利益，他们用计划管理方式和市场垄断使食盐行业死水一潭，尽管生产企业民怨沸腾，但在计划大棒的高压下噤若寒蝉，不敢也没有渠道反映自己的诉求，专营于是成了专政。对于盐业体制改革的呼声，中国盐业总公司表示强烈反对，其意见是“待时机成熟再全面放开”，而中国盐业协会则希望有3年的过渡期。在这些冠冕堂皇的理由背后，实际上是巨大的获利空间的诱惑。
　　据福建省盐业公司提供的数据显示：福建省市场主销加碘小包装自然盐加工出厂价为1336.79元／吨，每吨自然盐的平均运费为150元／吨，福建省盐业公司销售批发价为2192.98元／吨，扣除增值税252.29元／吨和其它储运、管理等费用，福建省盐业公司销售利润所剩无几。如此高的暴利行业到了福建省却“水土不服”，竟成无利可图行业，而福建省盐业公司如何维持“一大家子”的生计就不得而知了。
　　可见，只要有垄断存在的地方，垄断者是不会自行放弃垄断的。在当前盐业垄断供给的环境下探讨碘盐制度改进，无异于隔靴搔痒。
　　专家建议，政府应当正视监管职责并着手弱化盐业供应商的垄断地位，放手市场机制发挥调控作用。可采取手段包括：设计招标等盐业入市方式，改变各地盐业局“一言堂”局面，弱化特权将有效地阻断腐败源头；扩容盐业供给企业规模，让竞争倒逼企业建立服务市场的理念，还利于民；加强市场监管力度，制定专门法律法规来规范主管部门的职责和权限，将食盐的生产、流通和消费环节的监管分别由质监、工商和食品药品管理部门负责，建立统筹协调的工作机制；此外，还应加大舆论监督和宣传力度，在盐业市场上形成“以质取胜”的氛围。