《食品安全法》实施至今已四月有余，各地监管部门依旧周期性地曝光问题食品黑名单，这似乎成了食品监管事后围堵的常规性工作。不过，在流通领域每期食品例行检查中，不合格的食品仍源源不断地进入流通市场。为何不能从源头上彻底堵住问题食品流入消费领域？记者调查采访发现，尽管新出台的《食品安全法》有了较大改革和提高，但在中国特有的中小食品企业、小作坊扎堆的市场情况下，各监管部门分段监管、自上而下的食品监管行政执法体系，使得执法部门“疲于奔命”，收效甚微，小食品企业四处游击遍地开花。如何从根本上扼杀食品安全问题将是一场长期持久的战争。
异地监管执法难 平行管理惩罚弱
同一品牌的食品几个月内被多次“点名”，这在市场监管执法中不算是新鲜事。
记者连线曾上过黑名单的甘肃一家食品生产企业，这位不愿具名的市场负责人透露，因同一款食品重复上黑名单的生产企业不在少数。“一般会接到当地监管部门的通知，然后由当地监管部门进行整改。”该人士解释，“整改就是交钱，不会因为下架食品而停产。”
据甘肃某市场监管部门内部人士向记者介绍，通常对于下架食品，生产企业在外地的，当地工商部门除了清查本地销售的本批次产品外，没有权利对同一批次进入外地市场的产品进行监管，但会发函到外地相关部门，由生产地的工商、质监部门重新审查、检验食品生产企业生产的食品，并根据销售清单监督生产企业召回问题食品。
流通与生产领域的相对“脱节”与目前食品监管体系有关。按照规定，生产企业划归质监部门监管；而食品进入流通领域后由工商部门监管；同时，餐饮服务又划归卫生部门管理；农产品生产及部分销售行为则归农业部门监管……在具体的流通消费领域还有更细致的划分。由于这些部门是平行管理，在查出不合格食品后，其协同监管的模式往往会造成生产、流通、消费领域惩罚各自为阵的局面。
交叉地带多头管 真空地带无人管
窥一斑可观全貌。这一细节也从侧面衬托出在处理同一件食品安全事件时各部门分段监管下的现状。
今年6月1日《食品安全法》正式实施，该法规进一步明确了实行分段监管的监管体系。即按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅。
农业、卫生、质监、工商、食药等十多个部门涉及到生产、加工、流通和消费等各个环节。一旦有一个环节(木桶的一块木板)监管不力，整个行业(木桶)就会出问题，木桶的一块短去一截，不管其他部门多么“卖力”，整个木桶仍会不断漏水。不过，这种交叉管理也容易导致部门管理资源的浪费，使得相关部门的监管疲于奔命但收效甚微。
全国政协委员及律师施杰曾在接受媒体采访时表示，有些食品安全问题并不明显属于生产、流通、消费等哪个具体环节，每个部门都认为不属于自己的范围而不去监管，就会出现监管空白。
就连执法人员有时也感到困惑。按照规定，食品店归工商监管，而在商场、超市、有形市场外现场制售的食品行为归卫生部门管。有人戏称，多头监管犹如“九龙治水”，越治越乱。打个比方，一个卖糖葫芦的，如果一只脚踏进食品店，一只脚在店外，就会有是归工商还是卫生监管的争议。
另外，目前还没建立起一套可供各个监管部门共享的食品安全曝光网络平台，一般采用异地发函通告协管的方式。经记者调查了解，有时候生产企业的主管相关部门并不能及时了解外地销售的问题食品的情况。公共平台的缺失相对容易导致一些生产企业“漏网”，致使源头上完全杜绝问题食品成为奢望，于是不合格食品源源不断地流入流通、消费领域，这反过来又增加了流通消费领域监管部门的执法成本。
分段监管与垂直监管 优劣争议十年之久
分段监管还是垂直监管？这个问题在国内已争议了10年之久。在英国，食品安全问题由一个部门全程监管，实行首问负责制，谁先接手，最后由谁负责。被认为食品最安全的美国，实行的也是“农田到餐桌”的一揽子管理；如农业部管肉类禽蛋，就从饲养场一直管到居民餐桌上的成品；食品药品监督管理局管除肉蛋外的其他一切食品。一旦出现重大食品安全事故，这种垂直管理就能直接一查到底，减少中间沟通协调环节，降低行政执法成本。
此次《食品安全法》中，新规规定了国务院设立食品安全委员会统筹协调各部门安全监管工作。相关法律人士认为，设立食品安全委员会的初衷是好的，但也只能算是当前体制下的一种变通，问题可能依然没有解决，有些部门没有高层协调机构，很难具备与其他相关部门协调问题的能力。
有部分专业人士认为，垂直管理能够明晰责任人，从源头上落实执法力度。而分段管理模式下形成的属地化管理，容易因地方保护主义而造成执法部门与企业间的利益勾结。网上就曾出现过“国内19省区1144名县级药监局长的一封公开信”，呼吁保持药监系统省以下垂直管理。
更有人呼吁，应该整合这些执法部门实行一个大部制管理下的食品安全监管体系，一管到底，但是这也面临着人员庞大、机构复杂的问题。
全国政协委员、农工党成员谢天佑在媒体上就曾公开表示，问题不在于是垂直管理还是属地管理，垂直管理并不能真正解决地方保护主义，应该建立执法责任追究体制，对失职的部门和官员严肃追责。
据悉，一些地方已开始认识到改革的必要性。深圳就准备构建“大食品”安全监管体制，将原质监、工商、卫生部门的生产、流通、餐饮服务的食品安全监管责任统一划归到新成立的市场监督管理局。在这种食品监管体制下，其食品安全的生产、流通、消费将由一个部门监管，改变了食品在种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费四个环节分段监管的状况。
违法成本低不良商家铤而走险
维权成本大消费者不愿较真
新实施的《食品安全法》一大亮点是两倍索赔变成十倍。按照食品安全法第九十六条规定，“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。相比之前问题食品依靠《消费者权益保护法》条款，消费者可对经营者进行双倍索赔，算是一个不小的进步。
尽管各地不断曝出消费者获得十倍赔偿的消息，但经记者随机对10位消费者的调查显示，半数以上的消费者认为维权成本较大。
在消费者看来，如果购买食品出现问题，只能凭购物小票到零售企业要求赔偿，而多数消费者都没有长期保留小票的习惯，这就面临着举证或者第三方机构检验的困难。同时，一些问题食品在食用后身体并不能立刻发生反应，如何对这类情况进行鉴定也成为他们关心的问题。
消费者认为，十倍于问题食品的价格多在数百元以内，“退一赔十”无法解决消费者因食用伪劣食品所造成的损失，也根本难以达到制止售假行为的目的。即使告到法庭，可能还要一审、二审，诉讼时间太长使得很多消费者放弃了维权。
另外，对食品安全的责任主体——食品生产企业的惩罚，按照《食品安全法》的相关规定，没收违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处2000元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销生产许可证。
相同的情况发生在美国，如果生产企业遭到消费者的起诉，法庭动辄会判处上亿，甚至几十亿美元的惩罚性罚款，一些企业甚至可能会被迫倒闭，企业害怕违法的巨大代价，就会自觉加强自律。1981年，美国一消费者就因驾驶福特一款汽车，途中汽车爆炸导致车上小孩烧伤。当时福特估算全部召回该款汽车并修复的成本为1亿美元，但车着火致人死亡大约赔偿20万美元，于是决定不召回。但意想不到的是，法庭最后判决福特赔偿其受害人1.25亿美元。
另外，美国集团诉讼的制度也可以帮助单个消费者获得与强势生产企业对峙的机会。2007年美国默克制药公司就以赔偿48.5亿美元为代价，了结了美国近5万宗与旗下“万络”产品有关的集团诉讼。
而在日本，1955年发生的森永奶粉案致使130多名婴儿死亡、上万名婴儿患病后，日本开始建立长期补偿受害人的基金，由企业长期承担赔偿责任。企业可能因问题食品丑闻而破产，或者其全部的资产还不够长期赔偿受害者。
我国《食品安全法》尽管对违法企业加大了处罚力度，甚至还涉及到相关刑事处罚，但一位不愿透露姓名的基层食品安全监管专家表示，在目前环境下，企业被吊销许可证的情况比较少。对于大企业来说，数万元的罚款就如“隔靴搔痒”；而对于擅长游击战的大批小作坊来说，纵使失手落网被查封，也能快速在另一个地方“安营扎寨”。处罚机制偏软，罚款额度不高，指望小商家自觉守法就成了一种奢望。
海量小作坊使监管不堪重负
被动执法现尴尬
一套体系的形成离不开具体的市场环境。改革开放以来，我国已取得了举世瞩目的经济成就，但不容忽视的是，目前市场竞争环境仍然处于原始阶段，尤其在食品加工领域。
相关资料显示，中国食品生产加工企业共有几十万家，其中约80%是10人以下的小作坊。这还只是冰山一角，还不包括餐饮行业街道上随处可见的小摊贩及无证无照的地下加工厂。
对这些企业的监管涉及到生产、流通、消费等几个环节。每个环节的监管部门都至少面临着庞大的几十万生产厂家产品的管理，这就客观上造成监管部门被动执法的局面。而整个监管体系更由于地方保护主义，以及缺乏一个全国统一有力的共享平台来整合资源，往往变成一盘散沙，不得不各自为战。
面对如此庞大的监管工作量，各地的质量监管部门难免不堪重负，以致形成了由曝光之后再去被动管理，甚至是被动管理也难以做到的尴尬局面。
对小作坊监管“吃力不讨好”
对规模企业监管省事更见效
特有的市场环境形成了特有的执法“怪圈”。某市场监管人员直言，在查处一些问题食品生产企业时，按照所示地址根本找不到工厂所在地，有的小作坊还盗用异地过期的QS证号混入流通领域。
安徽某市食品药品监督管理局负责人也曾感叹，因为大型企业管理比较规范，事故发生率低，监管起来更见成效，所以很多部门就争着管、抢着管；而对于小作坊、小企业，一是怕管不住、执法成本太高，二是怕没有管好还要承担责任。职能部门通常躲着走，谁也不去管，客观造成小作坊落网率较低。
即使失手落网被取缔，小作坊换个地方重新开始的成本也较低。面对这样的游击战，监管部门即使愿意努力去履行职责，也收效甚微。另一方面，小商家在利润的驱使下，面对能够承担的违法成本，往往铤而走险牟取暴利。
中国区域经济发展的不平衡也为小作坊遍地开花提供了庞大的市场支撑。在大城市超市、批发市场等零售终端监管力度较大，证照要求高，小作坊生产产品难以进入。然而在庞大的农村市场以及城乡接合带，监管力量不足，加上城乡接合部的消费者维权意识低，对于这一大块市场的食品监管将是一个巨大挑战，也是食品监管能否有效实施的关键。如何切断这一市场支撑，成为目前面临的难题。
食品监管应与市场经济发展并行
现有格局下食品监管前路漫漫
事实上，百年前的美国劣质、假冒、伪劣产品猖獗，在新闻媒体的揭露中，肮脏的加工厂、有毒的食品添加剂、危险而无用的药物比比皆是。最终，在舆论的压力下，1906年美国通过了纯净食品与药品法，1938年通过了更为严格的联邦食品、药品与化妆品法。
同时，经过近百年的优胜劣汰，目前美国市场生产经营食品的基本都是大公司。早年美国成千上万家屠宰场已合并成13家，几乎垄断了所有美国人食用的肉产品。而由食品药品监督管理局分管的肉蛋之外的食品生产者和流通企业也仅5万多家。对这些公司来说，违法经营、短期图利的行为是非常不可取的。公司需要为所有工厂的食品安全负责，监管部门管理起来就相对容易，执法效果也更突出。
垂直式管理的监管方式也使得美国追溯体系比较完善。所有食品均可追溯至原产地，出事后既容易迅速查出祸根，进行防治，同时也能严惩祸首以儆效尤。至此，美国形成了法规、监管、标准体系以及社会诚信体系这四大食品安全体系支柱。
因此有关专家认为，中国的食品监管体系也应完善处罚机制，同时建立类似“黑名单”制度，让利欲熏心的企业主“一次违法、终身出局”，切实改变违法成本低、守法成本高的现状。
可喜的是，国人对食品安全的重视到了前所未有的高度，今年《食品安全法》的出台就是中国食品安全一个标志性事件。然而，我们也应清醒地看到，中国的食品监管还有很长的路要走。如何把食品安全事故扼杀在摇篮中，将是摆在所有中国人面前认真思索的问题。
随着市场标准的不断提高以及诚信制度的建立，相信善于摸着石头过河的中国人，会在一次次实践中建立起一套完善的食品安全法律制度、市场信用制度以及食品追溯体系。届时，或许这种流通消费领域不断曝光的问题食品才能变得不再寻常。
他山之石
美国：多重法律下的垂直式管理
美国的食品安全领域主要有《联邦食品、药品与化妆品法》、《联邦肉检验法》、《禽肉制品检验法》、《蛋制品检验法》、《食品质量保护法》、《公共健康服务法》、《食品法典》等。
美国建有联邦、州和地方政府既相互独立，又相互合作的食品安全监督管理网。联邦政府的食品管理部门有四个，包括农业部下属的食品安全与检验服务部以及农业部动植物卫生检验署、人类健康事务部下属的食品与药品管理局以及环境保护署。食品与药品管理局相当于最高执法机关，由超过2000名医生、律师、药理学家、化学家等专业人员组成，具有很高的专业技术水准。
其中，食品安全与检验服务部负责肉、禽、蛋及其制品的食用安全、卫生，包括其生产、加工、流通、销售整个过程；食品与药品管理局负责食品安全与检验服务部负责范围之外的食品的安全与卫生，也跨越从生产、加工到流通、终端销售整个过程。联邦政府不依赖于各州政府，他们在全美国设立多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻大量的调查员。
欧盟：统一标准法令指导下的各国自治管理
欧盟各成员国的食品监管主要依据《欧盟食品法》及各成员国食品管理的相关法律。
食品安全的立法和实施由欧盟的卫生和消费者保护总司负责；欧洲食品质量安全管理局规定了食品安全法规的基本原则和要求，及与食品安全有关的事项和程序；独立于工业和政治利益，向社会公开进行食品严格评审。欧盟成员国同时根据欧盟法令建立了各自统一的食品安全监督管理机构。
成员国根据欧盟食品法令与标准为指导，分别建立起各自统一的食品监管体系。以瑞典为例，在国家层面上，瑞典的食品安全由农业、食品与渔业部独立管理，“从农田到餐桌”的全过程分两段进行，即原初生产(养殖)阶段和加工、运输、销售及消费阶段。前一阶段由农业、食品与渔业部的原机构负责；后一阶段由农业、食品与渔业部下设的国家食品管理局负责。同时在县和地方自治区设立独立于国家食品管理局的县级食品管理机构和地方自治食品管理机构，形成由国家食品管理局、县级管理机构及地方自主管理机构构成的层次分明的食品安全控制体系。