漫画/韩景丰
“两年大限”本应是悬在房地产开发企业头上吊绳最细的那把利刃。自1999年4月《闲置土地处置办法（中华人民共和国国土资源部令5号）》发布以来，尽管近期国土资源部接连下发通知，要求地方清理批而未用土地，依法处置闲置用地，但时至今日，这把“刀”鲜有真正“砍”向开发企业的。“这是大家心照不宣的事情。”不止一位业内人士在接受中国证券报记者采访时这么说。在开发企业和一些地方政府的调整下，这一原本有效的政策已被化解于无形。
黄金地块多年闲置
“你在北京二环内随便看一看，多少看起来正常的地都是5年、10年之前拿的圈着没开发，绝对不止一两块。”一位北京开发商在接受中国证券报记者采访时说，“闲置土地不开发，政府也未必真会怎么着，这个事情不算什么秘密，圈里谁不知道？只是大家不说而已。”
早在上个世纪末，由于协议出让拿地成本低廉，囤地之风一度盛行，不少地方政府就出台了处置闲置土地的相关办法，1999年国土部颁布《闲置土地处置办法（中华人民共和国国土资源部令5号）》，明确规定：在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但这一政策却未能如制订者预期般执行。
“都歇了三年多了，一两个月前才开始动工。”与北京工体北路4号地一墙之隔的白家庄北里居民介绍，“工人的活动营房盖好没几天”。
北京工体北路4号地于2005年底挂牌，由于地处北京东三环的黄金地块，2006年1月，在经过当时罕见的126轮残酷竞价后，李泽楷旗下的盈科大衍地产公司下属企业高置投资有限公司打败华远地产等强劲对手以5.1亿元摘得该地块，楼面地价高达11015元。此后，该地块便一直安静的呆在北京盈科中心的南边，记者7月中旬在工地现场看到，该地块平整一空，工人营房刚刚建好，建材仍码放在平地上，来往工作的工人并不多。
由于土地闲置认定以出让合同约定的动工开发日期，而非签署土地出让合同为起始日期，记者多次致电目前开发该地块的京威房地产公司（与高置投资均属于盈科系）及北京市国土局查询约定的动工开发日期，但对方均拒绝透露具体时间。
但中国证券报记者多方调查得知，该地块在签署出让合同时，约定的批准用地时间为2006年3月24日，约定的开工日期为2006年9月20日，为赶在奥运会前完工，项目约定的竣工日期为2008年3月31日。参照这一时间，工体北路4号地在动工前已经闲置将近3年，距离原定的竣工日期也拖延了一年有余，但地块非但没被收回，仍顺利动工。
一位2006年参与上述地块竞标的业内人士表示，该地块交易时已做好“三通一平”，并不存在拆迁等历史问题。
针对该地块拿地三年半方动工的原因，一位曾在盈科任职的人士透露，虽然拿地的时候高置已经做好相关建筑规划，但自拿地后开发商一直在试图来回更改规划，“花了快一年的时间”，原有的规划几经变更。在此期间，起先参与拿地的原高管吕干威和手下从销售到规划的一系列干将均离开了盈科系。
开发商并没有白折腾，今年5月，北京市国土局批准将该项目地下建筑面积由6000平方米增至调整后的1.74万平米。规划变更后，政府土地收益新增约2541.23万元。由此算来，该地块的楼面地价由原来的11015元/平方米降至9279元/平方米左右。几乎与这一公告发布时间同步，沉寂三年多的工体北路4号地终于开始开工。
更有意思的是，今年8月21日，香港上市公司瑞安建业有限公司公告，向盈科大衍地产公司“作价约1.18亿美元购入其位于北京市朝阳区的在建工程项目”，也即刚刚动工的工体北路四号地，与当年拿地成本价格相比，盈科大衍地产公司净赚约3亿元。有业内人士认为，盈科地产拿地闲置三年未曾认真开发，转手将刚刚动工的地块出售的举动有囤地嫌疑。对此，盈科地产不予置评。
土地闲置现象惊人
北京工体北路4号地的情况绝非孤例。甚至有一些地块拿地多年至今没有动工、销售迹象。
如位于北京东城区建国门附近弘通大厦早在2003年左右就完成了规划和立项，早就过了两年闲置大限。由于该地块集中了多家单位的居民，拆迁难度极大，至今先晓胡同附近仍有部分楼房尚未拆除完毕。中国证券报记者8月中旬探访这一地块时发现砖墙围起的地块毫无动工迹象，高高的杂草甚至长出墙外。
国土资源部副部长贠小苏的一番陈年旧话也从侧面印证了闲置土地收回缓慢。他在2006中国地交会上否定当时甚嚣尘上的“地荒论”时表示，北京市国土资源局清查了2002年至2005年的住房建设供地情况，仅北京已供应但尚未形成实际住房供应的土地就有4000公顷闲置土地，“足够开发商用两年 ”。
但中原地产提供给中国证券报的统计数据表明，2006年－2008年，住宅用地总成交面积为1631公顷。即使加上商办、工业用地，2006－2008年成交量为2295公顷。无论哪个数字之和均没有达到2006年清查时闲置土地的数量，就算从贠小苏透露上述数字至今3年来已成交地块均为闲置土地收回再开发，仍有半数旧有闲置的土地依然没有开发。
而这一状况不仅仅存在于北京，中原地产最新调查了全国12个城市土地数据，选取了万科、金地、和黄等40家知名开发企业2003年在公开土地市场获取的270幅地块样本，发现除去在售和售完状态地块，仍有27%处于未开发状态。这些地块中，2003－2007年拿地，至今尚未开发的有28块，包括和黄2005年在重庆拿下的某高价地及泰达在天津投资的某地块。至今多数并未转让，仍囤积在原有开发商手中闲置。
难执行的政策
这一政策在实际执行过程中，初期在一些城市确实曾起到盘活部分土地市场的效果，但由于执行标准弹性较大，近年来该政策“只听楼梯响，难见人下来”，两年大限几乎变成“无限”。政策执行难在哪儿？
政策下发的头几年各地均有所举措打击土地闲置，这在南方地区尤其明显，以至于国土部在2007年底明确鼓励各地“推广借鉴广东省东莞市处置盘活闲置土地经验”。
相关资料显示，东莞市历史形成的应处置闲置土地4.57万亩。截至2007年6月，东莞市累计处置闲置土地4.3万亩，占应处置闲置土地的94.1%。当时最大一单罚款指向和黄集团旗下一房地产公司，开出了近8000万元的罚单。
“处置闲置土地要触动方方面面的利益，很多单位和部门都产生了畏难情绪。”东莞市国土资源局新闻发言人刘杰如是表示，这也应是该政策执行难的最大阻力所在。一块经营性用地价格动辄上亿，罚单难以轻易开出。
北京市也曾在2003年前清查闲置土地32宗，责令限期开发26宗，无偿收回6宗；2004年收回闲置土地174.84公顷；2005年下半年掀起的“收地风暴”也将摩根中心、太平洋城、东润大厦、超越欣园以及王府井危改H1地块土地所有权作废。但这些地块的收回绝非一帆风顺，著名的摩根中心地块更是与北京市前副市长刘志华案有千丝万缕的联系。
针对收回闲置土地，北京市国土局局长安家盛也曾实事求是地表示，相关规定对闲置标准、闲置原因的区分等具体问题缺乏操作性较强的规定，从依法管理的角度讨论，具体实施也有一定的难度。
中经联盟秘书长陈云峰认为，难以执行的原因还在于闲置标准不好确定。如果在土地出让合同中没有约定具体的闲置时间界定，政府就没有依据收回土地或罚滞纳金，“在出让土地的问题上，开发商和政府是平等的买卖关系，虽然有闲置土地的政策存在，但司法大于行政条款，如果合同中没有约定什么情况下闲置收回，土地是否闲置就不好界定，也就难以收回”。
而对于北京而言，不少地块都被“中”字头的央企拿下，北京市国土局监管起来难度颇大。一些闲置多年的协议出让土地更是棘手，一位不愿透露姓名的开发企业负责人表示，“当年能拿到地的都是关系户，既然有能力在北京拿到好地块，也就有能力不被收回”。
正因为上述原因，闲置土地收回的政策执行一直存在较大弹性，当风头紧、市场好、需要放大土地供应时则收紧政策绳索，警告闲置土地开发企业。当市场走弱时则放水执行。导致时至今日，因拖欠土地出让金被收回的土地时有耳闻，因闲置收回土地的案例则少能列出有代表性的地块。
如今，老的闲置土地尚未完全开发利用，新的高价地又在源源不断地进入市场，“地荒论”不时抬头，闲置土地处理不能再继续纸上谈兵。