法制日报记者 张庆申
疯狂盗挖海砂已使山东省青岛近海二号锚地海水深度由-7米变成了-30米；
盗挖海砂曾使山东省日照市的海岸线后退了100米；
由于滥采海砂无度，山东省烟台市长岛县发生溃堤，200间民房倒塌；
……
触目惊心的数字、骇人听闻的事实，源于全国各地不断上演的盗挖海砂事件。
据了解，海砂正成为仅次于石油天然气的第二大海洋矿产。但《法制日报》记者调查发现，尽管盗挖海砂对资源、社会的损失巨大，但相关部门在制裁盗挖海砂时却颇感棘手：行政执法惩治力度太小、刑事入罪遭遇罪名争议、“砂耗子”受暴利驱使，动辄对执法人员枪械相向，甚至劫持执法人员……
暴利下的盗砂疯狂
“因为河矿资源的日益减少，而且国家正逐步限制对河道及土地采掘挖砂的开采，近年来，海砂在城市建设上使用十分广泛。海砂开采、加工、运输、销售已经形成完整的海砂经济产业链条。”经常和“海砂强盗”打交道的山东省青岛市黄岛区委政法委书记张建刚告诉《法制日报》记者。
今年6月7日晚，青岛市海事执法人员查获了正在盗挖海砂的江苏灌云兴航6669号船。这条船长近70米，容量达2015立方米，按每立方米砂35元计算，一船海砂的市场价格超过7万元。扣除柴油以及人工费用，采挖一船海砂获利额可达6万元。
“查获的这些海砂要运往连云港销售，青岛二号锚地到达连云港的单程航行时间在十四五个小时，加上抽砂、装卸的时间，兴航6669号3天即可往返一次。一个月以10次计算，获利可达60万元。兴航6669号船是一艘刚下水不久的新船，连同船上的设备价值超过1000万元。就是这样一艘船，运行一年多后，就可以收回全部成本。”青岛市黄岛区海洋与渔业局副局长汪啸给记者算了一笔账，“每立方米海砂35元，这并不是海砂的最高价格。在渤海湾内一些地区，一立方米海砂的价格已经卖到了85元。”
黄岛区委政法委副书记倪建闽认为，高额的利润，是非法者疯狂采挖海砂的主要动力。据不完全统计，在青岛海域常年非法采砂的船只近50艘。其中，青岛本地船只10艘左右，周边省市船只40艘。
“令人震惊的是，采砂船常常是刚被处罚就接着盗挖。”青岛开发区渔政人员告诉记者，7月2日16时，他们在青岛二号锚地附近海域巡查时，查获江苏省连云港籍“广林2号”船正在非法采挖海砂。而该船在3天前刚刚被青岛市海监支队因非法采挖海砂罚款15万元，“他们刚被罚完又紧接着出来偷砂”。
《法制日报》记者了解到，不只在青岛，盗挖海砂的现象正在全国疯狂上演。
“我们从查获的非法采砂船上看到，从海底抽上来的海砂，颜色都快变成黑色的了，里面掺杂着淤泥、泥块等，说明已经快要见底了。”青岛市海事执法人员表示，由于盗挖海砂严重，青岛二号锚地附近海域水深由上世纪90年代中期的-7米降到目前的-30米左右。
“胶州湾外航道南侧大砂丘是浮山湾的拦门砂，对外来海浪的冲击力有明显的削减作用，保护了沿岸的岸滩堤坝。该砂体是距今一万年前形成的古砂丘，是不可再生性自然资源。”汪啸表示，海砂被过度开采后，沙滩的砂子将会随潮汐回填，将使海岸线后退，影响到海岸防波工程的安全，减弱了抗灾减灾能力。
传统执法的窘境
由于巨大利润吸引，海监执法人员执法时常会遭遇暴力抗法。
黄岛区委政法委执法督察处处长齐德刚介绍，一般采砂船上都会有10名以上的船员，并且在船上配备了棍棒、匕首、酒瓶等器物。而登船的执法人员一般只有三五人，几乎每次执法，执法人员都会碰到不配合的现象。
5月26日晚，青岛市黄岛区海监大队在登船检查一艘某南方省份的非法采砂船时，3名执法人员被船上11名船员以棍棒、匕首、酒瓶等器物挟持，采砂船开足马力向南方海域逃跑。海警闻讯后，一直追到连云港海域，才将执法人员救回。
在巨大的利润空间下，非法采砂人员还构建起一张无形的信息网。他们有专人在执法人员办公地点、海监船码头等地对执法人员和船只进行监控。
“几乎我们每次到海上执法，这些非法采砂的船只都会提前知道。”执法人员告诉记者，他们有一次出海巡逻时无意中发现，有一艘渔船看到他们后立即用海上通讯设备通知正在非法采砂的船只，等他们赶到现场时，采砂船早已闻风而逃。
在执法取证中，海监部门执法人员只能对正在非法盗挖海砂的船只进行处罚，对空驶、停泊的船只无权处罚。而且，目前的处罚方式只限于罚款，对非法采砂人员不能形成有效震慑。
对于传统行政执法的窘境，山东科技大学文法学院法学博士吴立志说，目前，针对盗挖海砂的行为，可以采取的规制手段主要为行政处罚，法律依据主要有《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法(修正)》以及各省、市制定的地方性法规。
“但由于行政立法不完善以及行政处罚本身的特点，决定了单纯采用行政处罚手段已经无法遏制日趋严重的盗挖海砂行为。”吴立志说，我国现行行政立法的规定过于笼统，缺乏可操作性的实施细则，造成执法依据不足和执法不统一，无法为打击非法破坏矿产资源行为提供全面、有效、及时的执法依据。此外，缺乏对违法作案工具方面的行政处罚规定，造成了“这边罚完那边接着违法”的局面，“比贩毒更赚钱，比贩毒更安全”，这是人们对非法采砂行为的形象概括。
入刑遭遇诸多争议
“如果当事人仅受到行政处罚，这显然不够，应依法追究当事人的刑事责任。”吴立志说，“发达国家在保护矿产资源方面，刑事法律起了主导作用。”
为有效打击盗挖海砂行为，青岛市黄岛区委政法委日前专门召开理论研讨会。与会专家认为，我国各地对盗挖海砂主要存在非法采矿罪、盗窃罪、危害公共安全罪三种罪名，学术界、执法者存在诸多争议。
《法制日报》记者了解到，在司法实践中，很多地方倾向于适用盗窃罪。
但吴立志却旗帜鲜明地对“盗窃罪”说“不”：“这是基于‘取证容易、量刑也较重，有利于进一步遏制当前的非法采砂行为’这种考虑，是一种功利的做法，必定会导致当事人不服判决而影响法律的权威。”
吴立志认为，非法采矿罪之所以不受各地执法者欢迎，就是因为“以‘责令停止开采后拒不停止开采’作为入罪条件，入罪条件过紧；不仅要求造成矿产资源破坏价值数额在5万元以上，而且要由省级以上地质部门出具结论，对矿产资源破坏的鉴定滞后，取证成本高。此外，非法采矿罪的法定刑较盗窃罪低，起刑点比盗窃罪高，有悖于罪责相适应的刑法原则。”
据了解，目前，山东省烟台市、莱州市政法系统联合各个相关部门，对盗砂行为进行严厉打击。
“雷厉风行的联合执法毕竟不是长远机制，应该从制度上解决问题。国家尚无针对海砂这一特殊环境条件下的矿产资源进行管理的专项法规，我国亟须建立一套较完善的海砂管理法规，规范海洋环境保护和海洋矿产资源合理利用。”与会专家认为。