防于前 治于后
——国外滑坡灾害管理给我们的启示
□ 钱 程
1月11日，云南省昭通市镇雄县果珠乡高坡村赵家沟村民小组发生一起特大山体滑坡事故，致使16户群众不同程度受灾。其实山体滑坡事件在世界各国都时有发生，自上世纪80年代末，随着联合国“国际减轻自然灾害10年（INDR）”计划的启动，包括滑坡在内的自然灾害引起了国际社会的空前重视。
美国应对地质灾害的主要战略就是预防，下大力气研究与地质灾害有关的一系列基础理论问题和社会行为。
为提高国家预测滑坡灾害的能力，美国地质调查局在了解滑坡灾害过程、临界值和诱发因素以及预测滑坡灾害性等现状的基础上，制定了全国研究议程和多年实施计划。该局还建立了地面变形和边坡破坏的先进实际科学模型，用来预测全国滑坡灾害。
为了显示各类滑坡灾害在多发区空间和时间上互有影响的变化，该局还开发了滑坡动力学预测系统。可以说，美国是在利用最先进的研究成果和远程通讯技术实时监测可能造成潜在的实质性活滑坡。
据悉，为应对滑坡灾害中的许多不确定性，美国地质调查局正在研制利用概率法（可能性法）对滑坡灾害进行填图和评估。同时，该局还用可供规划和决策用的比例尺圈定滑坡敏感区和不同类型的滑坡灾害，编制全国已知和其他地面破坏灾害盘查目录。这些图件内容详细，足以支持各地的减灾活动。
美国地质调查局还积极实施国家滑坡灾害减灾战略任务基金，在扩大研究计划的同时，不断补充基金。据估算，一般补充基金需要新增资金2000万美元。
法国政府于1995年2月2日颁布了《风险预防规划》。自此，法国政府形成了自然灾害管理的土地危险性区划方法。以“预防为主”的思想为指导，政府实行分散式管理，在山地地貌恢复局的指导下，责成市镇议会关注城市发展和安全。
法国自然灾害风险管理体系由3方面构成：一是风险预防方面，由生态与可持续发展部负责制定风险预防规划；二是公众安全方面，由国家紧急事务办公室负责灾后救援工作；三是灾害损失补偿方面，财政部与商业部起主要作用，只对投保的财产进行补偿。
风险预防规划是法国自然灾害风险管理的重要组成部分。它将土地利用、人文信息和重大灾害事件的补偿活动结合起来。目的是通过规划手段，降低自然灾害造成的损失。法国风险预防规划的目标是划定一定区域风险级别，给予无风险区优先发展权或对有风险地区提出城镇规划、建设和管理方面的建议和指导。目前，法国已经初步建立起自然灾害风险预防（包括准备预防信息和保险补偿）的综合管理和立法框架并从中受益。风险预防规划是在城市规划管理中必须要考虑的，是《城市规划法》的要求。
在意大利，一直以来滑坡总是土地管理者关注的主要问题，很早就建立了土木工程部队，开始滑坡研究，并颁布了一系列法律，投入了大量资金进行滑坡管理。
因为意大利南部坎帕尼亚地区发生大规模灾难性泥石流事件促使意大利政府颁布了180号法令。该法令要求在全国开展滑坡灾害风险区划。该法要求水利部利用简单快速的程序2年内在全国领土上完成1∶25000的滑坡灾害风险填图和区划工作。随后，又颁布了267/1998法，以管理可能存在安全问题或功能损害的较高风险区域。
在法律的压力下，全国各盆地管理局普遍开展了滑坡危险性评价，但总的来说风险评价是初步的。
意大利的滑坡灾害风险区划的启示是，国家公共资助应该是长期的（至少10年），而不是它180号法令规定的两年。滑坡灾害研究是一项长期任务，而不能一蹴而就，应加强基础研究，而不能只注重应用。尽管意大利的滑坡灾害风险区划计划实施存在上述许多不足，但重要意义在于，它在世界上首次以法律的形式，确定了滑坡灾害风险土地区划的法律地位。重要的是行动起来了，而不是停留在研究阶段和口号上，这种国家政治倾向必将使滑坡灾害管理水平不断朝着改进的方向迈进。
《中国质量报》
