变革·转变·创新·突破
——来自广东省广州、东莞两市电梯安全监管改革试点的报告
□ 本报记者 沈 洪
特检技术人员指导电梯公司人员对电梯进行整改
检验人员正在检验自动扶梯
当前，如何深化行政监管体制改革，创新行政监管方式，减少政府和部门不应承担的职责，成为有效推进政府职能转变的重要课题。
去年5月，广东省质监局制定的《广东省电梯安全监管改革方案》（以下简称《方案》），经国家质检总局和广东省政府批复同意先行先试，并在广州和东莞两市开展试点工作。
该《方案》以转变政府职能为突破口，着重《方案》“顶层设计”的先进性、科学性和可操作性，通过明确电梯“使用管理权者”的首负责任，实施电梯维保体制和电梯检验体制改革，建立电梯安全责任险和电梯维修改造资金落实制度，从而构建起权责清晰、职责明确的电梯安全运行责任链条。
通过在广州、东莞两市的电梯监管体制试点改革，广东省质监局打破了以往以行政监管为主的传统模式，把不该由政府管理的事项转移出去，解决了因电梯运营中的多个主体责任不清、维保环节混乱等困扰质监部门多年的难题；把该由政府管理的事项切实管好，形成了以落实企业主体责任为核心，行业组织、保险公司等多方参与共管的工作格局，向政府监管为一般强制的现代监管体系迈出了坚实的步伐。
科学的“顶层设计”，确保监管体制顺利变革
目前，广东省是全国电梯保有量最大的省，全省在用电梯达40多万台（广州8万多台，东莞6万多台），并以年均20%左右的幅度增长，电梯总量占全国1/6，排在全国首位。
长期以来，电梯安全监管模式有着较强的计划经济色彩，一些监管理念和做法已经不符合市场经济发展的需要和政府职能转变的要求。一方面，由于特种设备安全监察力量与特种设备数量的快速增长不相适应，人均特种设备监察量快速增长；另一方面，全省特种设备安全监察人员数量明显严重不足，而监管责任越来越重，监管的压力越来越大。
广东省质监局通过广泛调研和对日常电梯安全监管的分析，总结出5个方面的问题：
一是电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权（维修、维保、检验权）和具体使用者往往是多个主体，造成安全责任链条不明晰；二是由于权责不清和利益驱动，导致“质次价低”的维保公司充斥市场，造成维保环节恶性竞争；三是定期检验替代监督检验，行政监管部门既当“裁判员”又当“运动员”，造成检验环节职责混淆；四是未在电梯领域建立事故责任险制度，没有形成保险特有的风险防范监督和社会救助的杠杆作用，造成社会救助和制约机制缺失；五是在电梯维修更新资金如何提取使用上，缺乏制度和程序上的设计，资金难以保障，造成维修改造资金难以落实。正是这5个方面的问题，直接导致了电梯发生安全事故后，由于安全责任链条不清，相互推卸责任，造成电梯安全主体责任难以落实。
因此，科学的电梯监管体制改革“顶层设计”关系着改革的成败。
广东省质监局在《方案》的制定过程中，把“顶层设计”的科学性和可操作性放在首位。一是从理顺电梯制造、安装、使用、管理等各环节权责关系入手，充分考虑到各个环节的利益关系，既立足于解决电梯监管存在的现实问题，又与国家未来的改革与发展方向相衔接，旨在着力解决制约电梯安全监管的深层次矛盾和问题。二是以构建起权责清晰、职责明确的电梯安全运行责任链条为重点，转变以强化行政手段为主要方式的传统监管理念，既立足于国情省情，又参考吸收了国际先进管理经验，积极引入社会监管因素，扩大社会监管范围，旨在营造自我约束、优胜劣汰的市场竞争环境。
《方案》从科学性和可操作性的角度，系统性地提出“明确一个责任，实施两项改革，建立两个制度”的改革措施，不仅打破了以往以行政监管为主的监管模式，而且通过广泛引入政府和社会相关组织和机构、行业协会、保险公司等社会监管因素，营造多方齐抓共管的电梯安全监管格局。
2012年国庆前夕，广州市发生了一起因电梯未平层造成老年乘客跌倒受伤的意外事件。与过去发生的类似事件不同，这次事故发生之后，物业公司承担起“使用管理权者”的首负责任，积极协调电梯维保企业，马上打120送伤者去医院，并垫付前期医疗费用3.5万元，通知保险公司尽快到现场商谈赔付，使事件得到圆满的解决。这起公共安全危机事件能在悄然中化解，正是得益于电梯安全监管体制的变革。
当前，在涉及行政监管体制改革方面，任何大的改革尝试都会因为牵涉到各方利益而具有风险，使改革难以彻底或半途而废，甚至引起社会动荡。《方案》正是在充分听取各方意见、广泛调研基础上形成，具有较高的科学性和可操作性，才使广州、东莞两市电梯安全监管体制得以顺利变革。
明确“首负责任”，实现从管电梯到管“使用管理权者”的转变
近年来，全国各地电梯安全事故时有发生，由于相关法律法规不尽完善，电梯事故发生后，一旦造成人员伤害和经济损失，却找不到承担赔偿责任的第一责任人。
造成这种现象的原因，是由于电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权（维修、维保、检验权）和具体使用者往往是多个主体，各主体似乎都具有相关责任，但又都认为自己可能不用承担责任，甚至相互推卸责任。
然而，《方案》通过确定电梯安全权责关系，明确了“使用管理权者”的首负责任，将其作为第一责任人，不仅使这一困扰电梯安全监管多年的难题得以迎刃而解，而且实现了从管电梯到管“使用管理权者”的转变。
广州市质监局在改革试点中，根据电梯管理产权、使用管理权相分离，双方责任不明晰的难点，按照《电梯授权使用管理合同示范文本（试行）》的要求，以格式化合同的方式落实“使用管理权者”的首负责任。
该局通过改革启动仪式，组织有影响和有规模的物业管理公司等电梯使用管理代表与产权人进行签约，明确其电梯安全的“首负责任”；通过更换电梯检验标志和电梯维保标志，公布使用单位名称、应急救援电话、电梯安全状态等信息，明确“使用管理权者”的责任和义务，从而建立起了电梯“使用管理权者”首负责任体系。
“使用管理权者”作为第一责任人的明确，使物业公司的经营管理方式发生变化。一些物业公司开始重视日常的管理，力求将自身的管理风险降低，首先是在选择电梯维保单位时，除注重维保价格外，更加注重查询以往的是否有行政处罚记录和维保通报记录；其次是在落实保险上，通过自行购买保险或在选择维保招投标阶段就要求维保单位提供保险保障。
东莞市质监局在改革试点中，根据货梯和客梯各占50%且品牌多、维保单位多等特点，按照落实“使用管理权者”作为第一责任人的要求，首先是发挥电梯维保公司的作用，推动其落实“首负责任”；其次是发挥物管行业协会的作用，有效减少了工作阻力，形成了清晰的、可追溯的责任链条。
随着改革试点的不断推进，进一步弱化了社会认为由政府部门负责电梯安全的观念；强化了由企业自主负责安全的认知；明确了使用单位是负责电梯安全管理的主体，有义务积极履行各项权利与义务，并承担相应的民事、行政责任。
东莞市世博物业公司在试点工作中，既感到责任和压力，也感受到了机遇。该公司认为，在改革试点之前，发生的电梯事故，业主维权也颇为不顺，电梯生产企业、维保公司、电梯所有权者、使用者责任不清，互相推诿，消费者权益往往难以得到保障，消费纠纷日益增多。通过改革试点，将第一责任归给了“使用管理权者”，责任明确后促使公司加强电梯的管理，同时还要增加电梯专人管理人员，使物业服务更加到位。
东莞市星河物业对电梯改革试点取得的成效认为：“使用管理权者”的引入，虽然对物业管理无形中加大了压力，但是也促使企业加强对电梯安全的管理。现在对维保公司的维保质量更加注意，在选择维保公司时会以质量为前提，物业管理人员在巡查中开始留意电梯的运行状况。
随着改革的深入，“首负责任”面的不断扩大，在广州和东莞两市逐步建立起了清晰的、可追溯的电梯安全责任链条，不仅使上一环节对下一环节负责、下一环节对上一环节把关，而且使企业的主体责任得到层层落实。
广州、东莞两市的质监部门也深深感受到：物业公司对履责要求的主动性和企业的安全主体责任意识得到提高。他们认为主要呈现出4个明显变化：一是在改革前，物业公司对电梯安全的责任重视不够，在接手一个物业管理时，也不太会关注电梯安全。通过此次试点，在接手新的物业时，会专门对电梯的安全状态进行验收，在选择维保公司时也会更多地考虑维保公司的口碑和维保质量。二是在电梯维保时，也会派人对维保质量进行监督。三是除了定期维保外，还会经常派安全管理人员对电梯的使用状况进行检查。四是物管公司对业主的电梯安全宣传教育的积极性也明显增强。
这种变化，正在使质监部门的工作重心向监管物业和维保公司转移。以前，工作人员每天忙于监管成千上万的电梯，整天奔波于楼群之间；现在主要是监管“使用管理权者”，检查物业公司的“首负责任”是否落实到位。
这种变化，带来了质监部门电梯安全监管方式的转变，以前管的是电梯，现在管的是单位。
厘清检验职责，实现监管模式的创新
电梯作为一种机械装置，很大程度上要靠日常到位的维护保养才能做到安全运行。然而，由于利益驱动，以往的电梯维保运作模式不能确保电梯日常维护保养工作到位，电梯使用者倾向于选用“价低质次”的维保单位，逐步形成“劣胜优汰”的恶性市场竞争，导致“价低质次”的维保公司充斥市场。
广东省质监局对电梯维保企业的监督抽查、投诉案件的调查以及对电梯事故调查处理发现，一些电梯维保企业特别是一些小型企业和省外办事机构，管理制度不健全、不落实、安全意识淡漠，给监管带来的难题主要表现在两个方面：
一是电梯定期检验主要是由政府设立的检验机构来开展，电梯使用单位没有选择的自主权，在现实中形成了用定期检验代替监督检验的现状，造成政府监督检验职责与社会法定检验职责相混淆，也造成了社会检验责任向行政监管部门转移；社会矛盾焦点向政府部门转移的倾向。
二是由于特种设备安全监察力量与特种设备数量的快速增长不相适应，人均特种设备监察量快速增长，全省特种设备安全监察人员数量明显严重不足，而监管责任越来越重，监管的压力越来越大。
因此，对电梯安全监管的方式必须创新。
为创新监管方式，广东省质监局根据《方案》中对行政监管部门监督检验职责与社会法定检验职责予以分离和界定的要求，对在用电梯实施以抽查为主要方式的监督检验，所需费用全部纳入政府财政预算，不向“使用管理权者”收取任何费用，旨在厘清行政监管部门监督检验职责与社会法定检验职责，逐步形成电梯定期检验社会化的格局。2012年，广东省财政首次安排3000万元作为监督抽查经费，通过政府向检验部门购买“服务”的方式，对在用电梯进行监督检验。
为创新监管方式，该局在对电梯监督抽查的表述中，不再出现监督抽查合格率，而是采用“不合格发现率”的表述。该表述意味着，在监督抽查中，着重从查找和发现问题入手，由普遍抽查向突出重点转变；把有限的监督抽查财政经费用在查找可能存在的问题上；更注重查找电梯运行中存在的安全问题，更注重发现行业不为人知的行为，使监督抽查的针对性更强。
监管方式的创新，带来了监管理念的变化。在对电梯监督抽查中，该局通过查找和发现的问题，及时提出风险评估和预警，推动生产、维保、保险、物业等多个行业规范经营。一方面，通过监督抽查发现问题，及时消除了隐患。监督抽查工作以异地交叉方式实行，较为客观反映了所查在用电梯的安全状况，及时发现了一批在用电梯的安全隐患和维保、使用单位的违法行为，有助于督促有关单位解决电梯使用存在的各种系统性风险。另一方面，通过监督抽查比对，积累了经验。每次监督抽查工作完成之后，都要从发现率、电梯类型对比及典型案例的统计与分析出发，形成质量分析报告，推进落实电梯制造、安装、维修及使用维护保养各环节的工作责任。
目前，电梯维保只有很少的比例是由原制造厂家负责的。本来最有能力对电梯维护保养的是电梯制造企业，而现实中电梯制造企业在维保市场中仅占22%，大多数维保是由社会上的维保公司在承担，而最有能力承担维保职责的制造企业却无法成为维保市场的主体力量。
为了扭转这一局面，《方案》提出将电梯维保工作纳入电梯制造单位售后服务范畴，鼓励和提倡电梯制造单位直接从事或者通过授权和委托其他维保公司对其产品进行维保，构建以制造单位为主的维保体系。
通过创新监管方式，不仅使电梯维保单位倍感压力，促使其提高维保质量，规范维保行为和电梯维保市场秩序，而且也正逐步构建起以制造单位为主的维保体系，建立电梯制造企业从设计、制造、安装、改造、维修和维护保养全过程的终身服务负责制。
东莞市快意电梯股份有限公司是一家电梯生产企业，非常赞同此次改革，尤其是对构建以制造单位为主的维保体系非常支持。该企业认为：通过监督抽查“不合格发现率”表述，将提高“使用管理权者”的“首负责任”的意识，促进了物业公司对电梯安全的重视，在选择维保单位时，不再是选择价格低，而是考虑其实力。
东莞市上菱电梯有限公司则认为：由于电梯改革中明确了电梯制造单位的责任与义务，通过监督抽查方式的创新，将有利于规范电梯的维保市场，对实力不强，服务不好，技术能力达不到要求的维保单位起到限制作用；将有利于有实力、社会责任感较强的维保企业发展，对维保行业不规范，恶意竞争行为起到遏制作用。
广州、东莞两市在改革试点中，通过创新监管方式，正在构建以制造单位为主的维保职责体系，逐步实现了电梯维保规范化。目前，两市的新增电梯由电梯制造企业或其委托或授权代理商进行维保的电梯比例大幅提高，如东莞市增加到了91.33%。
引入保险机制，提供赔付保障，实现社会管理的突破
目前，我国在电梯领域未建立起事故责任险制度，保险特有的风险防范监督和社会救助的杠杆作用未形成。也就是说，电梯运行一旦发生事故，由谁来赔付伤亡成为难题。要等到事故分清以后，由责任承担者来赔付，而这个时间比较长，更多的是政府出面垫付资金。如果处置不当，容易造成不良的社会影响。
在西方国家，公众场所的灾害责任险已成为企业、个人乃至政府部门不可或缺的风险防范手段。因此，建立电梯事故责任险制度十分必要。
为此，《方案》将电梯运行安全引入了保险机制，通过建立“使用管理权者”为参保主体，生产企业、检验机构和维保单位参与，社会广泛认同和接受的电梯事故责任保险制度，从而形成以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统，提高救助赔付能力。
为实现这一社会管理的突破，广东省质监局根据《方案》要求，着力推动建立保险与电梯维保单位之间的互动协调机制，发挥出保险业参与社会管理的重要作用。
在推进过程中，该局根据电梯责任险属于商业保险范畴，不宜由政府部门牵头推进的要求，发挥特种设备行业协会的平台作用，推动事故责任险的落实。在试点工作中，指导广州和东莞两局通过市特种设备行业协会牵头与多家保险公司分别商谈保险方案，并进行比较、谈判，形成了合理的投保条款后，向企业进行宣传解读，号召积极推动投保。
在东莞，由物业公司作为“使用管理权者”管理的电梯占有相当比例，有着较强的示范性作用。因此，东莞质监局通过物业管理协会推动“使用管理权者”保险工作的落实，由协会组织物管公司购买电梯责任险，推动了电梯“使用管理权者”主动投保电梯责任险。
东莞市质监局在试点中体会到保险机制的引入，不仅降低了行政监管成本，而且消除了因电梯事故影响社会稳定事件的发生。该局认为，在推行电梯责任险前，遇到电梯伤害事故，该局都要组织人员到现场进行调查，形成技术分析报告，还要做好伤者的解释说明工作，耗时耗力，稍有不满意，可能引起对政府不满。现在则是保险公司直接介入，按规定进行赔付，保障了群众的权益，提高了效率，降低了行政监管成本。
在广州，通过保险的风险管理机制促进电梯使用单位提高电梯管理水平，增强了风险赔付能力。广州市质监局充分发挥特种设备行业协会的作用，推动电梯事故责任保险的落实。一方面，向会员单位讲解近3年来的电梯事故案例中直接经济损失情况及责任范围，以及宣传保险机制的风险分摊作用，起到了引导作用；另一方面，要求商场、医院等公众聚集场所的电梯管理单位将电梯保险作为招投标基本条件，从源头保证风险赔付能力，起到了推广作用。
广州市质监局在试点中，通过引入保险机制，使电梯保险形成3个特点：一是范围扩大，人保公司推出涵盖了乘客责任、使用单位责任、维保公司责任的险种，打破了以往只承担投保人责任的局限；二是费率优惠，提供了100元可赔付100万元的优惠费率；三是人文关怀，保险公司提供医疗救治服务和法律援助服务，为伤者救治和善后理赔提供第三方缓冲商榷途径，最大限度减少社会不稳定因素。
在试点中，广州和东莞两局通过保险机制，使保险业参与到社会管理中来，一方面，把保险业作为市场化的社会互助机制，通过保险的经济杠杆作用，使保险公司参与到电梯事故纠纷调解中来，化解了多起电梯伤害事故，维护了社会稳定。另一方面，把保险业作为风险转移机制和化解社会矛盾的有效途径，借助于商业保险手段分担政府责任，提高了质监部门处理电梯意外事故的办事效率。
去年以来，广州、东莞两市发生几起电梯事故，造成乘客受伤，与过去发生的类似事件不同的是，保险公司尽快到现场商谈赔付，确保伤者不用再为治疗费用发愁。这几起公共安全危机事件能在悄然中化解，正是得益于保险机制的引入。
目前，广州和东莞两市的电梯投保数量达到94889台，占比为64.4%，社会救助和保险制约机制正在逐步形成。
随着保险机制不断引入电梯行业，不仅提供了赔付保障，降低了行政监管成本，实现监管方式理念的转变，而且形成了保险公司对维保公司的维保质量进行第三方监督，实现了政府和监管部门安全风险的降低，以及社会管理的突破。
广东电梯安全监管体制改革试点取得的成效表明：科学的“顶层设计”，为电梯监管体制改革打下了系统性基础，确保监管体制的顺利变革；明确“首负责任”，形成了以“使用管理权者”为源头的电梯使用全过程的责任链条，实现从管电梯到管“使用管理权者”的转变；开展政府监督检验，厘清检验职责，规范了电梯维保市场秩序，实现监管模式的创新；引入保险机制，发挥保险业参与社会管理的重要作用，分担和降低了政府责任，实现社会管理的突破。
广东省质监局将电梯安全监管体制改革作为突破口，充分发挥社会组织的社会管理作用，媒体报道的焦点也从对政府监管部门的“问责”转为对电梯安全监管体制的关注，此次改革成为政府职能转变的一次成功尝试。
《中国质量报》
