让办案更“阳光”
——浙江省嵊泗县质监局创新执法模式纪实
■文/东 黎
嵊泗，虽是我国目前唯一的一处国家级列岛风景名胜区，但对许多人来说还是一个有些陌生的海岛县，却因行政执法工作的创新，让它一夜之间闻名于业内。
原来，作为行政执法工作创新的主体单位——嵊泗县质监局去年底首创的“行政执法公众参与机制”引起了嵊泗县政府的高度重视。今年4月，此项工作被嵊泗县政府用来作为“政府试点”，就此也拉开了嵊泗县行政执法改革的序幕。
逼出来的机制
嵊泗县又称嵊泗列岛，位于浙江省最东部，海域面积8738平方公里，陆域面积86平方公里，全县共由404个岛屿组成，其中人居岛屿16个，全县下辖3镇四乡，总人口近8万。
“海岛与陆地办案子最大的区别就是交通不方便，我们从本岛到另外一个岛，有时一个来回就是两天。”嵊泗县质监局局长沈君跃介绍说。
嵊泗县质监局管辖的食品生产企业、小作坊及其他产品生产企业共计40余家，特种设备使用单位220余家，分布在全县3镇3乡，5座岛屿。
由于海岛的特殊环境，岛上企业规模普遍较小，造成了整体法律素养偏低，一经出现违法查处，容易出现围观起哄、人情干预法律执行等情况。
能否探索一种综合的执法机制，既能维护法律尊严又能打破这些狭隘的束缚呢？
“我们从2006年就开展‘阳光办案’工程建设，并逐步构建了具有质监特色的行政执法案件办理体系。延续这个思路，今年初我们制定出了行政执法公众参与机制。”沈君跃说。
所谓“阳光办案”，简单地说就是过程透明，结果公开。
从法理的角度上看,公众参与是行政合法性的来源。行政管理的合法性来源于社会公众的评价,只有符合公众利益需要的管理才能被公众所认可,公众的参与是从根源上保障了这种合法性。政府在制定行政决策时融入公众意志后,其结果往往更容易让人接受并遵循。
“将公众参与到行政执法中来，就是对“阳光办案”的进一步深化，这会使行政执法更和谐、更权威。”原嵊泗县人民法院副院长吕财宽对此项创新的工作给予了较高的评价。
监督权力运行
吕财宽，6年前退休。因为热心、正直，且精通法律，虽然离任多年却并不清闲，一直被多个政府部门聘任为行风监督员。今年初，又接受了嵊泗县质监局聘请，担任了“案件审理评审员”。
2012年5月，嵊泗县质监局在案件发生地枸杞乡召开了一起开门审案会，成功地处理了一件使用经检验不合格的汽车起重机案。该案是在行政相对人洪某具有抵触情绪，多次拒绝配合执法人员工作的情况下召开的，会议邀请了4名“评审员”、20余名枸杞乡干部群众和特种设备使用企业代表。通过执法人员对案件来源、查处、调查等环节的详细介绍，使群众明白了事实，了解了真相，对处理该件案件给予了最大的舆论支持。案件审理评审员对拟处罚决定的合理性和合情性提出了意见和建议。与会的枸杞乡干部群众纷纷表示支持案件办理，愿意劝说行政相对人配合质监部门的工作，同时希望质监部门在法律允许的范围内，尽量减轻对洪某的处罚。由于程序到位、公开透明，最后，洪某心悦诚服地接受了处罚决定。
在案件审理环节，“评审员”对案件从程序的合法性、证据的严密性、适用法律法规的准确性以及自由裁量权的合理性提出了意见和建议，以此来预防和纠正行政处罚错案的发生，推动执法人员办案水平的进一步提高。
“质监局能将‘公众参与’组合到行政执法中的做法非常有意义，这不仅提高了执法的透明度，起到了宣传作用，还弱化了矛盾，同时促进和谐社会的建设。”吕财宽说。
在嵊泗县质监局的公众参与机制内不仅设立了“案件审理评审员”，还有“案件来源协查员”、“现场执法检查员”并称“三员”， 在行政执法的各个环节发挥各自的作用。“协查员”及时发现违法行为并向相关部门进行反映、举报，以扩大案件来源，弥补执法力量的不足。
今年5月下旬，嵊泗县菜园镇和枸杞乡协查员向质监局报告，最近有几名群众在聊天时说家中的饮水桶内有微小异物，执法人员立即对情况进行核实，结果发现问题出在几家饮用水厂。县质监局立即对饮水企业进行了全面整治，及时对食品安全隐患进行了控制。
在案件现场执法时，“检查员”对执法人员的现场执法进行监督，并对具体行政行为提出意见和建议，同时在行政执法遇到阻力时，起到对法律法规的解释、对行政相对人的劝解，以此来缓解执法矛盾，在矛盾无法缓和时又能充当证人的作用。
今年4月，社会舆情对液化气的质量和计量问题反映强烈。嵊泗县质监局组织执法人员，邀请现场执法检查员，对送气个体户、本岛各乡镇的液化气供应点和县城充装站进行检查。在对送气个体户进行检查时，由于部分送气工存在抵触情绪，不愿接受执法人员对液化石油气的现场称重，执法行动遇到阻力。随行的几名“检查员”迅速上前，对几名情绪激烈的行政相对人进行劝解，对相关的法律法规进行宣传，及时缓和了执法矛盾，大部分行政相对人都在检查笔录上签字确认，少数仍不愿签字的则由“检查员”作为证人签字确认，使执法行动得以顺利开展。
目前的嵊泗县质监局“三员”队伍共25人，由县人大代表、政协委员、各乡镇机关工作人员、社区干部群众等组成。他们都具有较强的奉献精神、大局意识和政治敏感性，并具有一定的文化基础知识和相关法律法规知识。
嵊泗县行政执法公众参与机制尚处在试点创建阶段，所以不把公众参与机制作为办理一般程序案件的必经程序。目前嵊泗质监局设置了启动公众参与机制的二道门槛：一是在案件来源阶段，侦察员举报的违法行为必须满足违法时间、地点、人员、行为中的二项以上的内容；二是检查员参与查处环节，评审员参与审理环节，该案必须是群众关注度高、涉及民生行业以及案情复杂且具有较大影响力的案件。
“接下来，‘三员’队伍将重点关注食品、饮用水、特种设备、旅游产品、液化石油气、农资等与人民群众关系密切的行业和领域，通过参与每月一至两次的现场执法和每月一次的行政处罚案件公众评审会等形式，进一步增强行政执法的透明度，确保行政权力在阳光下运行。”沈君跃说。
《中国质量技术监督》2012年8月刊
