《禁止滥用市场支配地位行为规定》解读

2023-03-24   市说新语      点击：次

　　为贯彻落实新修改的《中华人民共和国反垄断法》（以下称《反垄断法》），加强和改进反垄断监管执法，有效预防和制止滥用市场支配地位行为，市场监管总局对《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》（市场监管总局11号令，以下简称《暂行规定》）进行修订。为更好落实新修订的《禁止滥用市场支配地位规定》（市场监管总局66号令，以下简称《规定》），现解读如下：

　　一、修订背景

　　《反垄断法》实施以来，反垄断执法机构共依法查处滥用市场支配地位案件100件，罚没金额295.3亿元，其中2018年机构改革以来查处47件，罚没金额226.7亿元，对保护市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益，推动建设高标准市场体系，促进高质量发展发挥了重要作用。随着我国经济快速发展和反垄断工作持续深入推进，执法中也存在滥用市场支配地位行为认定标准需要健全和细化、平台经济领域适用规则需要进一步明确、调查程序需要完善等问题。为贯彻落实党中央、国务院关于强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施的重大决策部署，贯彻实施新《反垄断法》，有必要对《暂行规定》进行修订，适应新时代反垄断监管新形势新任务新要求，强化滥用市场支配地位反垄断制度供给。

　　一是落实新《反垄断法》要求，完善公平竞争制度体系的迫切需要。习近平总书记在党的二十大报告中强调，要完善公平竞争等市场经济基础制度，加强反垄断，破除地方保护和行政性垄断。新《反垄断法》对“滥用市场支配地位”相关制度进行了完善，明确反垄断制度规则在平台经济领域的适用，并对调查程序、法律责任等作出修改。为此，需要尽快对《暂行规定》进行修订，落实新《反垄断法》精神和制度要求，加快完善公平竞争规则体系，强化反垄断监管执法，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，更好适应高质量发展新要求。

　　二是强化制度支撑保障，加快建设全国统一大市场的必然要求。2022年4月，中共中央、国务院印发了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，对着力强化反垄断，完善垄断行为认定法律规则提出明确要求。加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，需要加强滥用市场支配地位监管执法，打通制约经济循环的垄断堵点，更好促进商品要素资源有序流动，有必要修订《暂行规定》，进一步统一反垄断制度规则，营造更加公开透明可预期的制度环境，保障各类经营主体公平参与市场竞争，畅通高效的国内大循环，构建繁荣的国内大市场。

　　三是完善高质量规则供给，持续提升反垄断监管效能的重要途径。《暂行规定》作为《反垄断法》的配套规章，自2019年9月1日实施以来，实现了滥用市场支配地位执法的统一化和制度化，对于规范和保障反垄断监管执法，有效引导经营者依法合规经营发挥了重要作用。修订《暂行规定》有利于强化高质量反垄断监管制度规则供给，不断提升反垄断执法的法治化规范化水平，进一步提高执法透明度和可预见性，增强监管前瞻性，强化企业公平竞争合规意识和能力，持续提升反垄断监管效能。

　　二、基本原则

　　市场监管总局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面学习贯彻落实党的二十大精神，着眼于加强和改进滥用市场支配地位行为执法、保护市场公平竞争和维护消费者利益，解决滥用市场支配地位行为执法突出问题，既做好与上位法衔接，又保持制度延续性，更好推进反垄断监管执法在法治轨道上运行。此次修订主要坚持以下原则：

　　（一）牢牢把握《反垄断法》修法精神。深刻领会新《反垄断法》的修法精神和基本原则，准确把握滥用市场支配地位制度修改的重点方向和主要内容，根据平台经济领域竞争方式和特点，结合反垄断监管执法实践新要求，完善平台经济领域滥用市场支配地位行为规制规则，进一步增强相关制度的科学性有效性，提升常态化监管水平。

　　（二）聚焦持续健全实体规定。深入总结近年来滥用市场支配地位反垄断监管执法实践，全面吸收相关反垄断指南立法经验，将成熟经验制度化法治化，有针对性地健全完善滥用市场支配地位行为分析认定等制度，增强规则的确定性适用性，更好服务监管执法实践，为经营主体提供更为明确的规则指引。

　　（三）构建更加规范的程序规则。兼顾完善实体规定和程序规则，进一步细化滥用市场支配地位行为执法程序，构建更为清晰、明确、全面、规范的执法流程，不断提高反垄断执法透明度，为严格规范公正文明执法提供坚实制度基础，提高依法行政水平，更好保障行政相对人合法权益。

　　三、修订过程

　　市场监管总局充分落实科学立法、民主立法、依法立法、开门立法要求，通过专家论证、立法调研、征求意见等多种形式深入研究、集思广益，扎实推进修订工作。

　　（一）组织开展专题研究。委托国务院反垄断委员会专家咨询组专家成立项目组，系统总结立法执法经验，研究最新前沿理论和欧美实践做法，重点围绕修改后《反垄断法》新增内容和执法中需解决的难点问题开展专题论证，强化修订工作理论性和前瞻性，为修订工作提供理论支撑。

　　（二）深入开展立法调研。针对《暂行规定》适用情况和修订中涉及的实体规则与调查程序完善等问题，组织开展立法调研。通过召开会议、实地调研等多种形式，充分听取有关方面意见建议。调研梳理欧盟、美国、德国等世界主要反垄断司法辖区立法例和执法司法案例，分析国际竞争治理新特点、新趋势，总结规律性认识，为修订工作打好基础。

　　（三）广泛听取意见建议。将征求意见贯穿于修订工作全过程，切实提高立法质量与科学性。修订启动后，广泛征求相关部门、专家学者、社会团体和研究机构意见，进一步明确修订思路和重点内容，提升修订工作针对性和有效性。形成修订草案征求意见稿后，2022年6月27日至7月27日通过中国政府法制信息网、市场监管总局官方网站向社会公开征求意见，并征求国务院反垄断委员会成员单位等相关部门、各省级市场监管部门、专家学者意见，对反馈意见进行逐条深入研究。11月至12月，先后召开立法座谈会、研讨会3场，进一步听取相关部门、省级市场监管部门、社会团体、经营主体和专家学者意见建议，充分凝聚各方共识，确保《规定》内容更加科学完备。

　　四、具体内容

　　《规定》共45条，包括授权与管辖、滥用市场支配地位行为认定、调查程序、法律责任等。与《暂行规定》相比，修改30条，保留8条，新增7条，删除1条。修订主要涉及以下四方面：

　　（一）完善平台经济领域反垄断制度规则。一是落实新《反垄断法》，进一步明确相关制度在平台经济领域的适用规则，新增“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事滥用市场支配地位行为”规定（第二十一条）。二是根据新《反垄断法》精神，总结执法实践经验，在认定平台经济领域经营者具有市场支配地位的考虑因素中增加“交易金额”、“交易数量”、“控制流量的能力”（第十二条）。三是针对新《反垄断法》明确列举的六种滥用市场支配地位行为，补充平台经济领域细化认定规则（第十四条至第十九条）。

　　（二）健全滥用市场支配地位行为认定规则。一是完善市场支配地位认定基础，增加了界定相关市场的考虑因素（第五条）。二是总结执法实践经验，增加“市场集中度”作为分析相关市场竞争状况的考虑因素（第七条）。三是与正在修订的《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定》衔接，删除《暂行规定》关于知识产权领域经营者市场支配地位的认定条款（原第十二条）。四是进一步完善共同市场支配地位的认定逻辑，将“经营者行为一致性”作为认定两个以上经营者具有市场支配地位的首要条件（第十三条）。五是完善认定“不公平价格”行为的考虑因素，比较不同区域价格时，将用于比较的商品明确为“同种商品或者可比较商品”（第十四条）。六是细化通过设置限制性条件，变相拒绝与交易相对人进行交易的情形（第十六条）。七是完善认定滥用市场支配地位行为时所涉及“不公平”和“正当理由”的其他考虑因素（第二十二条）。

　　（三）进一步细化调查程序。一是为更好保障举报人知情权，明确对于采用书面形式的实名举报，反垄断执法机构在案件调查处理完毕后，可以根据举报人的书面请求依法向其反馈举报处理结果（第二十五条）。二是细化滥用市场支配地位案件的立案条件，明确应当立案的情形（第二十六条）。三是充分保障当事人权益，明确反垄断执法机构作出行政处罚决定前，应书面告知当事人，并充分听取当事人意见（第二十九条、第三十条）。四是进一步完善行政处罚决定书的内容，并规范中止调查、终止调查和垄断案件报告备案程序（第三十一条、第三十三条、第三十六条、第三十八条）。五是根据修改后的《反垄断法》，新增约谈制度，并作出细化规定（第三十七条）。

　　（四）完善法律责任。一是对照新《反垄断法》相应调整法律责任有关规定（第四十一条）。二是明确反垄断执法机构工作人员违法情形的处理（第四十二条）。三是新增反垄断执法中发现公职人员涉嫌违法犯罪问题线索的行纪衔接规定（第四十三条）。

　　五、主要特点

　　《规定》主要有以下三个方面的特点：

　　一是全面提升平台经济常态化监管水平。新《反垄断法》对“滥用市场支配地位”相关条款修改中，重点是明确反垄断制度规则在平台经济领域的适用。《规定》在《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》基础上，总结近年来反垄断监管执法中的成熟实践经验做法，修订内容全面覆盖平台经济领域相关市场界定、市场支配地位认定、滥用市场支配地位行为判定、可能存在的正当理由等，通过更加完善的制度规则设置好“红绿灯”，全面提升平台经济领域常态化监管水平。

　　二是突出稳定经营主体预期。作为《反垄断法》的配套规章，《规定》根据《反垄断法》的修法原则，针对反垄断监管执法实践发展需要，对《暂行规定》相关实体内容进行适当补充完善，进一步健全滥用市场支配地位行为认定规则，通过不断提高反垄断执法的延续性和可预见性，强化企业公平竞争合规意识和能力，有效引导经营者依法合规经营，从而更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，稳定经营主体预期，提振发展信心。

　　三是强化严格规范公正文明执法。更加完备的滥用市场支配地位行为执法程序，有利于不断提升反垄断执法的法治化规范化水平。修订后的《规定》将程序条款从原来的14条增加到17条，对举报、立案、约谈、行政处罚告知、中止调查、作出处理决定等反垄断执法主要环节均进行了补充、完善和细化规定，既充分保障举报人、当事人等行政相对人合法权益，又对反垄断执法行为进一步规范和约束，严格执法责任，推动反垄断执法更加严格规范公正文明。