新中国60年质检事业巡礼之四：政府部门推行质量管理体系采访记

2009-09-08   《中国质量报》   丁莹   点击：次

　　《中国质量报》记者丁莹

　　到目前为止，我国已有2000多个政府部门获得ISO9001质量管理体系认证，并在许多地区取得了实效。辽宁省大连市政府55个委办局已经全部获得质量管理体系认证，成为迄今为止全国副省级城市第一家一次性通过认证最多的政府机关。2008年，大连市受理各类行政许可事项近150万件，按期办结率达到99%，总体审批时限比上年缩短53%；企业与政府打交道的时间由过去的年均93天缩短为年均14.6天，处于全国先进水平；社会评价问卷调查统计显示，91.4%的调查对象对机关工作表示满意。

　　施政理念上由“控制”向服务转变

　　广东省江门市政府在导入ISO9000质量管理体系工作中认识到，推行这一管理体系可以有效促进政府在施政理念上由“控制”向服务转变。这是建设服务型政府的基础，即使公务员在自身角色定位上实现从“官员”到“服务员”的观念转变，筑牢“公仆”的思想基础。ISO9000质量管理体系强调以顾客为关注焦点，提供顾客满意的产品。对于政府来说，就是要以服务对象为关注焦点，提供服务对象满意的服务。这一理念同样引起了各地政府部门的关注。

　　大连市民政局引导广大干部职工牢固树立“民政为民、全心全意”的服务理念，强化满足群众需求的公共服务意识。他们在全局干部职工中开展了民政对象摸底调查活动，对22万名城乡困难居民、百万名老年人、近2000个城乡街道、乡镇和社区、近万名城乡社区干部、5000多个社会组织、近300家城乡养老机构等各类民政服务对象及其需求进行全面梳理，并将这些需求与各个工作规程、制度进行定向对接，明确了基于群众需求的目标任务，保证了顾客导向、政策实施和服务意识的有机融合。

　　运作机制上由“经验型”向“标准型”转变

　　政府行政管理中经常出现“拍脑袋”现象，这是长期影响政府服务质量和效率的难点。而ISO9000质量管理体系强调管理过程的标准化，对每项工作如何做、做到什么程度，都作了明确规定，通过标准化、规范化，有效地消除了过去在管理和服务上的随意性，较好地解决“人管人、人管事”的弊端。江门市为了推进简政提速，明确规定属于市职能部门权限范围内的审批事项办理不超过5个工作日；审批权限在省、市有关部门加具意见直报省的，不超过1个工作日；由市政府办公室纳入ISO管理，进行督查督办，使市直机关审批事项办理期限在法定期限内缩短了50％。此外，他们还强调灵活应用ISO标准，鼓励借助信息化手段，将OA办公自动化系统建设与ISO管理有机结合，不断优化工作流程，提高工作效率，以解决规范与效率之间的矛盾。

　　责任追究上由主体不清向主体明确转变

　　传统行政管理中，由于部门职能交叉，经常出现互相扯皮的现象，既降低了政府效能，也影响了政府形象。通过导入ISO质量管理体系，从制度安排上解决责任主体不清晰的问题，确保工作全流程做到“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督”，大大提高了公务员的责任意识。

　　近年来，许多行政机关纷纷发生行政复议和行政诉讼，其中有很多是由于执法人员对法定权限以及行使职权的程度掌握不准确而造成越权执法或不履行法定职责。行政机关既不能乱作为，也不能不作为。因此，北京市药品监督管理局海淀分局在建立ISO9000质量管理体系时，首先考虑的，就是在明确法定职责的基础上，建立健全行政执法责任制，确保依法履行职能。他们要求分局各部门工作人员对承担的26项行政许可事项、5项服务工作、4项质量抽验工作以及各项行政处罚和日常监管工作流程进行认真梳理，找出各部门职能交叉和职能缺位的问题，依法明确部门分工、岗位职责、工作流程和职能接口，将日常工作以体系文件的形式固化下来。最终，5个业务部门承担的公共管理工作归纳、汇总成为5个业务工作控制程序文件，真正做到“职责清、情况明、数字准、程序对”。

　　提高服务质量上由间断改进模式向持续改进模式转变

　　以往政府服务水平的评价改进模式，可以说是间断性的，只是通过年度总结从面上进行整体评估分析。导入ISO质量管理体系，在工作程序中形成了计划、执行、监督、反馈的回路，对每个工作过程都进行严格跟踪，对出现的问题立即进行整改，在改进模式上实现从“间断性”向“持续性”的转变。江门市房产局不定期收集、调查顾客意见，针对已发生的不合格服务和潜在的问题，改进工作流程，提升服务质量，目前所有房产登记备案项目都在5个工作日内办结，办证速度处于全国先进水平，香港房屋署也慕名前来学习经验。

　　公务员绩效考核机制上由年终考核向全程考核转变

　　导入ISO质量管理体系，实施目标管理，将绩效考核工作量化和日常化，一定程度上克服了以往考核工作一年一次和年终考核重部门轻个人、重结果轻过程、考核依据模糊、受感情因素影响较大的问题。江门市府办制定和完善了《市府办公室质量管理目标管理办法》、《市府办公室工作绩效考核实施办法》等制度，重点强化了对16项公共质量目标、21项科室目标和各工作人员的工作目标的月度考核、随机检查、满意度测评工作，真正实现了工作的全程评估；并率先试行绩效考核结果与工作人员经济收入挂钩的制度，通过压力与激励并重，提高工作人员积极性，努力避免投诉和工作差错的发生，提高了评估的效果。此外，他们还把全程考核、督办的做法引进了政府考核目标的推进落实上，从今年开始，由监察部门对各责任单位完成考核目标情况实行平时跟踪、年中初审、年底总评，对未能完成目标任务的单位提出效能监察意见，使效能监察贯穿考核目标实施的全过程，推进各责任单位进一步自我加压、挖掘潜力、加大工作力度，从而确保各项考核项目按时完成。

　　在建立质量管理体系实践中的难点和建议

　　在政府部门推行ISO9000质量管理体系过程中会产生一些行政机关特有的难点，这些难点是由行政机关工作性质的特殊性而产生的，但这些问题会对行政机关合理地运用标准建立和改进质量管理体系产生影响。此外，通过几年来的工作实践，各地政府部门也总结出一些经验，提出了一些建议。

　　“过程”的识别。正确的识别过程，尤其是区分直接影响组织工作质量的重要过程和一般工作过程，是用过程方法构建适合本组织的质量管理体系、编写体系文件的基础。在行政机关，由于表面上各部门的业务联系不如企业清晰，工作内容也相对琐碎，加之咨询机构工作人员大多对机关的工作了解较少，而机关人员对标准的理解存在不足等因素，给贯标初期过程的识别造成困难。因此，要求咨询人员必须与机关工作人员有良好的沟通，弥补双方的不足，以合理确定必须形成文件的过程。

　　产品的监视和测量的理解。按照对标准的理解，体系文件中有关“监视和测量”的内容应是最能体现组织质量管理体系特点之处之一。可是，目前的实际操作中，针对行政机关，如何理解“产品的监视测量”和“过程的监视测量”，在专业人员中对此问题的解答也不尽相同。因此，如何结合本单位的实际工作特点来写好本章节的内容，是非常不易的。

　　不合格品控制的操作。在企业，不合格品的判定非常直观、容易理解，不合格品控制具有较强的操作性。但行政机关日常工作中的失误往往不会造成后果，并且可以立即纠正，不需采取措施。对此类不合格是否应当记录、谁来记录、如何记录、记录的必要性如何等？这些问题给不合格品控制的具体操作带来难度。

　　在ISO质量管理体系运行达到预定目标后，建议将外部审核由第三方审核转由第二方审核。目前江门市市直机关单位质量管理体系外部审核工作都是由第三方（外部独立的机构，具有发证资质的中介机构）审核的，优点是专业、公正、独立，不足是不利于促进各导入单位内审员审核水平的主动提高，有依赖性和被动性，同时也增加了各受审核单位费用成本。第二方审核是由组织的相关方（如顾客）或其他人员以相关方名义进行，由市ISO办统一从各单位抽调部分内审员，组成审核组，每年定期对各导入单位开展外部审核，有利于各导入单位管理的交流和促进各导入单位内审员审核水平的提高，市ISO办能直接掌握具体情况，结合实际有针对性进行持续改进。

　　建议尽快出台政府机关导入ISO质量管理体系的国家标准。我国于2008年12月30日批准发布GB/T19001—2008版标准，2009年3月1日正式实施，ISO2001：2008《质量体系要求》是用于审核和第三方认证的唯一标准，也是各行政机关、党群部门导入的标准，但由于该标准中专业术语较强，各行政机关、党群部门在导入时要聘请ISO顾问公司将有关术语转化为行政机关用语方能实施，由于各ISO顾问公司业务标准和水平不统一，容易造成理解上的偏差，不利于行政机关深入理解和实际运用ISO专业知识，因此，建议国家尽快出台专门符合行政机关、党群部门的ISO2001：2008《质量体系要求》或相关指南。

　　建议研究探索将现代计算机技术和ISO管理有机结合，运用现代科技和先进的管理理念，以人为本，在技术操作层面进一步提高机关工作效率，服务质量和管理水平。

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