金融分权对绿色经济发展的影响研究

2023-02-04      蔡玮   点击：次

　　随着我国经济发展进入新常态，中国经济发展结构不断地进行着转型与升级，过去单纯的以GDP增长为核心的经济发展模式逐渐转变为兼顾环境与经济发展的绿色经济发展模式。中国经济的发展在模式上呈现出央地经济分权的现象，具体表现为央地两级政府在财政与金融权力上的分权。在经济结构转型期间，财政资源的不足促使地方政府转而寻求金融资源的支配权力，形成“金融功能财政化”。金融资源成为地方经济发展框架下可以相互替代的融资工具。金融分权促使地方政府支配了更多的金融资源进而影响经济的转型发展。

　　金融权力的下放是一把双刃剑，地方政府规范地使用金融权力可以更好地服务绿色经济的发展，但是不规范的金融权力的使用，会造成系统性金融风险危害经济健康发展。因此厘清金融分权对绿色经济发展的内在联系，有利于促使其更好地服务于我国经济发展的转型。

　　一、金融分权对绿色经济发展的影响机制

　　中国式的金融分权表现为一种金融经济性的分权。即在中央政府严格掌握了货币发行权，基础货币管理权，货币政策决策权的情况下，中央下放给地方政府一些非中小型非存款类金融机构的管理权和监督权，并鼓励地方政府支持地方金融机构的发展。因此地方政府可以通过干预和影响地方金融机构信贷配置，以及干预金融机构的人事权力等方式支配金融资源，影响地方经济发展。那么金融分权如何对中国的经济绿色发展产生影响呢？可以从三个角度开展讨论：一是地方金融发展，二是地方政府环境规制意愿，三是地方政府竞争行为。

　　（一）地方金融发展

　　地方政府支配金融资源具体表现在，通过地方国资控股地方性金融机构，实现对地方金融的控制，地方性金融机构出于本地业务的发展需要也会配合当地政府的经济发展任务。因此地方政府产生的对于金融资源的“争夺”，也在一定程度上推动了地方金融机构的繁荣发展。地方性金融机构主要的服务对象是地方性的国有企业及私营企业，依据信息不对称理论，中央政府及其所辖金融机构对于地方经济的发展存在一定的信息不对称性，致使金融资源难以实现精准投放，而对于地方企业来说，地方政府以及地方性的金融机构具有天然的信息优势，能够有效减少金融资源流向实体经济过程中由于信息不对称问题造成的资源浪费现象，营造出更好的金融服务经济的生态环境。能够更好地从信贷，证券等方面引导金融资源服务实体企业，推动其技术更新，产品迭代，促使地方产业更好地向着绿色经济发展的要求转型升级。

　　（二）政府环境规制意愿

　　由于过去粗放式的经济发展所导致的环境污染，环境破坏问题仍然对全国各地造成不同程度的影响。从“既要金山银山又要绿水青山”到党的十八大正式提出美丽中国的概念，再到十四五规划锚定“碳达峰，碳中和”的发展目标。在过去的十几年间，中国政府一直致力于环境保护工作，寻求协调经济增长与环境保护的和谐发展之路。截至今日取得的成果卓有成效。但是随着东部沿海发达地区经济结构的转型，新旧动能的转换，高排放高污染高能耗产业逐步向中西部不发达地区转移。地方政府在环境规制与经济发展上依然存在着矛盾，环境具有公共物品属性，地区环境的规制需要辖区政府开展推动，而规制环境在短时间内意味着经济发展的降速。环境污染的治理需要政府大量的资金投入，而目前财权事权不分配的现状是导致地方政府工作目标无法完全和中央政府绿色经济发展目标相一致的重要原因。当地方政府财政资源有限时，中央政府的绿色发展目标在短时间内就无法开展，而金融分权能够促使地方政府掌握更多的金融资源，作为财政资源的补充，通过银行信贷，地方债券发售等方式为地方政府的环境规制意愿提供帮助，其能带给地方政府更多的“资金”权力，对财政资金的不足做了隐性的补充。所以金融分权可以补充地方政府财权，更好响应中央政府的环境保护，绿色发展的工作目标。

　　（三）地方政府竞争行为

　　地方政府竞争，是指地方政府为吸引资本、劳动力和其他流动要素，用以增强经济体自身竞争优势，包括税收减免、环境政策、土地政策等，地方政府间竞争最直接的表现形式通过外资引入。金融分权促使地方政府掌握了地方金融机构的金融资源的干预权力，地方性政府可以通过影响地方性金融机构加大对外资的优惠信贷政策以作为引入外资的手段从而实现地方政府的竞争力，而引入的外资企业对本地经济结构又会造成两种影响。即引进高质量的外商直接投资会通过促进本地绿色生产技术的创新与扩散，进一步调整本地区的产业结构，从而增加本地区绿色全要素生产率，促进绿色经济增长。而引进低质量的外商直接投资，单纯看重吸收高污染，高排放，高耗能企业所带来的GDP增长效应而忽略环境问题则会产生负面影响从而对绿色经济发展产生负面影响。

　　二、金融分权推动绿色经济发展的对策建议

　　（一）推动地方金融健康发展

　　中央政府应进一步强化地方政府的金融风险意识，在保证总体金融风险可控的情况下，适度推动金融分权。金融权力的下放具有两面性，地方政府支配金融资源推动地方经济发展的前提是地方金融机构能够健康有序地发展。地方金融的发展具体表现为地方性城市商业银行，地方性债务融资平台等地方性金融机构的扩张。中央应该通过银保监会与金融办对地方性金融机构做出有序的监管，加强对其准入资格审核，融资项目资质等做出严格事前、事中、事后的审核。金融办作为监管地方金融机构的重要职能部门，当前还存在着工作经验缺乏，专业人才供给不到位等情况，因此要不断地推动金融办职能的完善。

　　当然在严格监管的同时，银保监会与金融办也需要适度放开金融产品创新的步伐，完善金融创新的监管机制，鼓励其金融产品的创新，营造良好的金融产品创新生态。随着金融对外开放的进行，地方性的金融机构不应该只局限于单一的金融产品和单一的业务方向，需要结合数字经济快速迭代的时代特点，推动地方性的城市商业银行业务向数字金融方向转型，金融产品的创新，可以激发地方金融的活力，促使地方金融机构以更“牢靠，更先进的”的状态，服务于地方经济的绿色发展。

　　（二）推动地方绿色金融业务的展开

　　在地方金融得到有序发展的情况下，需重视推动地方金融机构绿色金融业务的开展。根据2021年上市银行的年报数据来看，我国的绿色金融工具仍然以绿色信贷为主，且均集中于六大国有银行以及部分央属的全国性股份制银行，具体占比高达80%以上，而城市商业银行、农商行的绿色信贷规模普遍很小，除了江苏银行以外均处于1000亿元以下。因此地方性金融机构在绿色金融业务的开展上大有可为。国家需要逐步放开绿色金融工具在地方性金融机构的资质，打通地方性金融机构服务经济绿色发展的传导通道，也为地方政府影响金融资源满足其经济绿色发展目标提供了现实途径。

　　同时地方政府也需要完善好当地的环保、经济职能部门与银行的沟通桥梁，完善当地的政府服务。为地方性的金融机构开展绿色金融业务营造良好的政治环境，使得地方金融资源在地方政府的影响下，通过发挥地方性金融机构的信息对称优势，能够更好地缓解地方企业的转型升级在技术发展上的融资约束，打通金融资源促进企业技术提升的有效路径，如加强地方性金融机构的绿色信贷，绿色债券等融资业务对企业绿色技术引进与自主创新的助推作用，促进企业转型，最终推动地方经济绿色发展。

　　（三）加强地方政府环境规制意识

　　在政府环境规制意愿上，加强地方政府在分权体制下的环境规制意识，推动地方政府正确引导金融资源助力绿色经济发展的目标。由于中央下达的绿色发展目标，给予了地方政府经济发展的事权，但是在环境保护工作上，需要大量的“资金资源”规制环境污染现象，引进高新技术，地方政府经常存在力所不及的现象，其根本原因在于地方政府财权与事权不匹配现象使得地方政府开展绿色经济发展工作受到“财力”的约束，而金融资源作为地方政府发展经济的财政资源的补充，通过适度的金融分权，大力发展地方金融，使得地方政府获得适度的金融权力，可以有效缓解地方政府资金约束，以此弥补财权事权不匹配的财政问题，更好地响应中央政府绿色经济发展的要求。

　　（四）规范地方政府竞争行为

　　对于规范地方政府竞争行为的考虑可以从规范地方政府官员执政行为，加大绿色发展在地方政府官员政绩考核中的比例着手。原因在于我国地方官员的是通过直接任命形式选拔产生，对于地方官员而言，干部考核机制是影响其行为决策的重要因素。而在不同地区干部为满足升迁考核要求，所表达的行为也是不一致的。在经济发达的东部沿海地区，由于经济底蕴的存在，地方官员首先考虑的就是切合中央提出的经济转型目标，将环境的保护与经济的增长的工作目标放在同等重要的地位；而在经济不发达的中西部地区，地方官员为解决地方就业，提高辖区人民收入，可能倾向于通过干预金融机构，为高污染企业提供金融支持，为其发展大开绿灯，导致经济的不健康发展。因此伴随着国家全面小康的完成，国家绝对贫困的消除，国家发展矛盾的转变，过去单纯注重GDP增长的政府官员考核目标所导致的政府不良的竞争行为应该受到遏制，在官员绩效考核和选拔任用上，环境治理效果与经济增长应该放在同等地位。当地方政府的竞争行为受到约束，地区政府间的竞争从以GDP增长为主的经济增长竞赛逐渐转向为环境与经济并重的绿色发展竞赛模式，那么在地方政府所影响下的地方金融资源对“三高”企业的资金支持自然也会受到约束。

　　因此在以金融分权与财政分权为核心的中国经济分权大背景下，政府竞争带来了经济发展的活力，但是这并不意味着放弃对招商引资质量的审查，放松对环境保护的要求。我们需要通过规范地方政府官员执政行为，约束其通过干预金融资源走粗放型经济发展模式。地方金融机构在招商引资信贷审批上应该注重企业信贷资格的审查，引进高质量的外商投资带动并促进当地产业结构的升级，并带动本土企业走绿色清洁生产道路，促进当地绿色经济发展。

　　三、结束语

　　总而言之，金融分权作为经济分权的重要内容，在绿色经济发展的研究上应该得到重视，适度的金融分权有利于地方政府响应中央政府号召，走绿色经济发展的道路，但是也需要上述一系列的规范措施为其保驾护航。

　　作者简介：蔡玮（1998-），男，汉族，浙江省嘉兴市人，硕士研究生，政策性金融与绿色发展，山东工商学院金融服务转型升级协同创新中心兼职研究员。