为追求更好的福利而移民，甚至通过异地生产而移民，亦属人之本性和自由权利，其更多地是考验移入地政府的公共政策能力，而政策和市场的差异也会发挥微妙的调节平衡作用
【作者：《财经》记者 李湘宁 左林 李微敖 香港特派记者 何佩欣 】
“香港人，忍够了！”近日一则刊登于香港《苹果日报》的整版广告引发舆论热议。
在这份广告中，一只绿色的蝗虫在暗黄色的土坡上，遥望繁华的维多利亚港。旁边文字写道，“你愿意香港每18分钟花100万港元养育‘双非’儿童吗？”内地孕妇在香港所生婴儿分为两类，第一类为父亲属香港永久居民，第二类为父母双方均不是香港永久居民，即广告所称“双非”儿童。
这份广告是由香港一个网上论坛的网友集资刊登的，且画面暗含侮辱之义，故引发香港民众的强烈反响。支持者表示广告反映港人心声，反对者则批评其情绪偏激。
不同意见背后，折射出港民对“双非”儿童“挤占”香港公共资源的忧虑。“如果他们待在香港，领取香港的福利，到长大成人18岁，政府资助每人大概是100万港元”，该广告发布者告诉《财经》记者，“很多公共开支还没算进去。”
2010年，香港新出生的“双非”儿童数量达到历年峰值，共32653名，占当年香港新生儿的近37%。
据香港政府统计处的最新数据，截至2011年11月底，已有33499名“双非”婴儿诞生，已超越前一年，再创新高。
考虑到龙年正是中国传统生育高峰年，香港公私营医院的产科服务预计今年将面临更大压力。作为应对，2011年中，香港政府将2012年非本地孕妇赴港产子名额定为3.44万个，同比减少7%，其中，公立医院接收非本地孕妇名额更是骤减三分之二。
2012年1月11日，香港政务司司长林瑞麟亦在立法会会议上承认，“在香港出生的婴儿日后返港居住及就学所带来的影响，特别是香港相关的公共设施及配套是否足够应付日后所需”，已经成为香港社会普遍关注的问题。
此后的2月8日，香港中联办主任彭清竹在与香港建制派立法会议员的新春团拜会上，表达了中央政府的意见，称已经关注“双非”孕妇涌港产子的问题，并表示“双非”赴港产子，违反国家人口和计划生育政策，内地会努力配合特区政府，处理好有关问题。
赴港生子热潮可能遭遇政策寒流，一时传开。
难防“冲关”者
随着正常赴港产子的“明路”收紧，内地孕妇入港难度加大，部分人情急之下，甚至采取了临盆前“冲关”或“冲急诊室”等非常手段。
“冲关”是指孕妇在入境时，避过海关人员的耳目入境。“冲急诊室”，则是产妇未经预约，在临盆一刻来到公立医院急诊室分娩，医院出于人道主义立场则必须接收。
这两种行为显然危及母婴安全，造成医院压力，亦不符合香港出入境政策，港府屡次表示加强打击，却未见明显成效。
2月7日，香港医院管理局(下称医管局)公布，今年1月共录得179宗内地孕妇“冲急诊室”分娩个案，其中有22宗为孕妇本有预约，但未能及时到相关医院分娩，较去年同期的86宗(当中53宗有预约)增加108%。
2012年1月，香港主要的建制派政党民主建港协进联盟(下称民建联)发布“中介公司须严管”调查报告，报告称，“协助内地孕妇来港产子的中介公司多数在香港及深圳均提供服务，已经发展成初具规模的一条龙服务。部分中介公司声称与香港的妇产科医生、医务所，甚至大医院合作，提供多种套餐式服务，费用约在1.88万元至20万元人民币之间。”
报告认为，绝大多数中介公司向内地居民夸大赴港产子的好处，是引发赴港产子热潮始作俑者和推波助澜者。这些中介公司还存在诸多涉嫌违法的行为，包括无证经营、教唆或协助内地孕妇“冲关”，瞒骗入境事务处等。
医管局产科主管公开表示，孕妇“冲急诊室”，很多源自中介教唆，呼吁当局尽快实施“冲急症室产子罚款机制”。
除了教唆“冲关”“冲急诊室”，一些中介公司还从事灰色交易，即从医生手中购买富余床位，改动名字后，加价出售给预约不成的内地孕妇。
2月2日，香港一位中介公司人士对《财经》记者表示，尽管预约床位已满，但只要另交10万港元“床位费”，即可以安排产妇9月中旬在香港私立医院产子。
对上述行为，香港食物及卫生局负责人接受立法会询问时表示，非本地孕妇由中介公司安排来港接受产科服务，并不属于非法活动。但如果有产科医生与中介公司罔顾孕妇及胎儿安全，以不正当及不专业的手法，从中牟利，例如，向未曾来港进行产前检查的非本地孕妇提供入院证明；改动孕妇预产期；不必要地提早为孕妇进行剖腹生产以迁就床位供应等情况，则涉事医生可能因违反《香港注册医生专业守则》而受到纪律处分。
食物与卫生局明确表示，若发生上述行为，私立医院亦有责任终止与有关医生的合作，拒绝他们再通过医院为孕妇提供产科服务。
2012年1月下旬，香港特首曾荫权表示，政府会推出四项措施打击“双非”孕妇“冲关”，这些措施包括，与内地政府合作，打击协助 “冲关”的中介公司和跨境车辆，以及遏制被遣返孕妇再冒险闯关入境；加强截查非本地孕妇，尽快遣返“冲关”孕妇返内地；加强打击非法经营旅馆；房屋署加强巡查和宣传，防止公屋被非法使用。
2月2日，香港民政事务总署展开大规模巡查和执法行动，全力扫荡专门接待内地孕妇的“月子公寓”，并打击无牌旅馆。
香港入境事务处处长陈国基亦称，将采取三大措施应付“冲关”者，包括：两地联手打击以私家车偷载孕妇来港的中介公司，拒绝无预约的怀孕满28周内地孕妇来港，并通知内地警方不要让同一孕妇反复闯关。
据陈国基介绍，过去两年中，入境事务处每年查问约4.4万名内地女性，仅去年便拒绝其中1930名内地孕妇来港，较前年的1634名增加18%。
“这只是政府所能采取的最迅速执行的手段，效果难说。”民建联相关人士认为，比如，打击“月子公寓”只是增加赴港孕妇的生活成本，对于经济状况较好的赴港产子者作用不大。
民建联主席谭耀宗亦表示，作为全国政协委员，自己将于今年全国“两会”期间就内地孕妇赴港产子一事提出提案，他认为，“很多赴港产子的活动源头在内地，内地部门应该配合执法”，单靠香港在边境加强堵截，无法遏止“冲关”浪潮；“另一方面，内地规定不能超生，但赴港产子并不会受到任何处罚，这对内地也不好”。
清华布鲁金斯公共政策研究中心主任王丰则表示，由于内地计生政策仍无放开迹象，赴港“冲急诊室”生二胎，系相关政策的“溢出”效应，单凭港府堵截，难以缓解压力。
香港产子好处何在
实际上，赴港产子并非新生事物，其热潮已持续多年。
四川绵阳一家企业的采购主管周女士于2010年12月在香港诞下一子，花费数十万元。
周女士在香港并无亲眷，她和母亲从成都直飞香港，在七天签证期内，以日租350港元的价格，与其他孕妇合租一套“月子公寓”待产；剖腹产子后，母女二人通过中介公司排队办理出生证、回乡证等，再乘火车返回。
虽然花销不菲，且又舟车劳顿，周女士仍然觉得自己“运气好”，“现在想约都约不到”，中介费用亦因名额缩减而大幅上涨。
周女士承认，最初正是中介公司的广告宣传吸引了自己：“给孩子一张全球免签证护照”“给孩子高素质学历，让孩子赢在起跑线上”“为孩子买一份终生福利保险”。而诸如“香港居民身份，是妈妈给孩子的最好礼物”等满怀感情的话语，更是赴港生子孕妇耳熟能详的“名言”。
2011年香港统计处调查显示，在希望孩子返港生活的“双非”家长中，有八成主因是香港教育制度较好，多选项下，有29%的人表示向往香港法制健全，还有两成“双非”家长表示，子女来港可享受较佳生活品质和医疗福利等，日后可方便出国留学。
此外，内地僵化的户籍制度也导致不少年轻白领赴港生子，近年来北京、上海等地赴港产子者比例明显增加。一位即将赴港产子的“北漂”男青年就向记者说，“反正在北京生了也没户口，还不如去香港生。”
除了内地孕妇的自身需求，香港法律、政策调整亦令赴港产子热潮开闸，其中一起关键性事件就是2001年香港终审法院对“庄丰源案”作出的判决。
1997年9月29日，未获得香港留居权的内地居民庄纪炎夫妇，在赴港探亲期间产下庄丰源。同年11月，庄氏夫妇返回内地，庄丰源则留港与已为香港居民的祖父母同住。
按当时的香港《入境条例》，庄丰源不属香港永久性居民，属非法留港。因此香港入境事务处于1999年4月向庄丰源祖父庄曜诚发短信，提醒庄丰源没有居港权并将被遣返。此举激起庄曜诚不满，后代表庄丰源向香港高等法院提起诉讼。
高等法院原讼法庭依据《香港特别行政区基本法》第24条，裁定庄丰源具有香港永久性居民身份。在这项法律条文中，对香港永久居民定义之一，便是“在香港特别行政区成立以前或以后在香港出生的中国公民”。
此后，香港政府不服判决，一直上诉至香港终审法院，2001年7月20日，终审法院五位法官一致维持原判。此后，香港政府根据终审法院判决修改《入境条例》。
两年后的2003年，“港澳自由行”开通，使得内地人赴港澳更为便利，此后赴港产子人数激增，从2001年的620人激增到2010年的3.2万人。
与此同时，从2001年至2006年，香港经历了历史生育率的最低潮，每年妇女生育率不足，人口呈老龄化趋势。彼时，公共决策、财政预算的焦点都集中在如何舒缓新生人口锐减带来的迫切影响，在此背景下，“双非”儿童由此成为香港人口增长的主力，多年累加，其人数已达到13万人之众。
根据香港统计处人口组于2007年至2011年间对内地孕妇所产婴儿做过的五次调查，近年来的趋势是，赴港产子者受教育程度和经济状况都在上升。
这与学者的观察互相印证。香港亚太研究所教授郑宏泰表示，在2005年、2006年前后，赴港产子尚未形成产业链，庞大的中介群体亦未形成，当时来港产子的孕妇，多为来自广东、福建等香港邻近省份的工人、农民，他们一般通过在香港的近亲属接应下赴港产子，彼时的目的多为生二胎。
但近年来，内地赴港产子的群体已变身为教育、经济状况良好的“新中产”，他们看中的是香港宽松的社会环境和易与国际接轨的背景。“这部分人长大后，并不会成为香港社会的负担。”郑宏泰认为。
另一个显著的变化是，赴港产子家庭从与香港地缘和亲缘较近的广东、福建等地向外扩散，父母常居住地在“广东、福建以外”的比例由2009年初的16%升至2011年初的30%。
不过调查问卷的设计初始并未提及：在“一国两制”下，香港是计划生多胎者最理想的法律规避之所。
目前，中国现行的法律法规，对于内地公民在香港或其他境外地区生育子女的情况，没有明确规定。而多个地方计生部门，在处罚所谓境外“非法生育”时引用的主要“政策”，是国家人口计生委的“复函”。如2010年3月15日，国家人口计生委对上海市人口计生委的复函表示，无论夫妻双方或一方为内地居民，其中在国外、境外生育的子女回到中国内地居住，办理了入户手续或两年内累计居留满18个月的，在适用各地人口和计划生育政策规定时，应当计算该子女数。
在内地各省份中，广东省因与香港地区“接壤”，因此政策相对明确。广东省人口计生委主任张枫曾解释，夫妇双方若均为广东城镇居民，在香港生育第二个子女，并且未在内地入户，该夫妻的生育行为仍定性为“超生”一个孩子；即使子女不回国内入户、生活，照样按超生对待，虽可暂缓征收社会抚养费，但该夫妇如果是中共党员、有工作单位的，仍可对当事人作出党纪、政纪处理。
计生政策可能的惩罚，并未降低内地居民赴港生子的热情。因为实践中对赴港生二胎者处理的案例并不多，有网友告诫担心的孕妇“低调，不要被别人举报，就好”。
公立医院大幅收紧
“今天打了一天的电话，都没有床位了，我就是搞不懂，为什么我刚验出来，就约不到了？”2012年2月6日，一位网名叫“龙仔”的孕妇在论坛上发帖抱怨。
“龙仔”的预产期在今年10月，而在香港医管局1月份公布的“非本地孕妇预约产科服务一览表”上，八家公立医院中仅有玛丽医院还有9月份的空余床位。
在香港，医疗机构分公立、私立两种。其中公立医院受香港医管局管辖，享受财政补贴，为香港纳税人提供低价医疗服务。
目前，香港拥有公立医疗机构41所，其中伊利沙伯、将军澳、威尔士亲王等八家医院设有产科服务。根据2月7日医管局提供的数字，公立医院妇产科共有逾200名医生，另有妇产科护士约980名。
医管局明确，公立医院“有责任确保本地孕妇可优先使用公立医院的产科服务，为本地孕妇提供最适切和安全的产科服务”。正源于此，自2007年至今，公立医院接收非本地孕妇的政策一路收紧。
2007年2月1日，医管局推出非本地孕妇的产科服务预约制度，规定所有拟使用公立医院产科服务的非本地孕妇，必须先行预约和缴付产科套餐服务费。
按照当时的政策，公立医院要为本地孕妇预留足够名额，以确保她们得到妥善和优先的照顾，产科只有在宽裕情况下，才会接受非本地孕妇预约，有需要时，会终止接受内地孕妇预约。
此后，自2008年至2011年，每年在公立医院分娩的非香港孕妇(其中包括配偶为香港永久居民的非本地孕妇)数量一直介于1万人至1.07万人之间，涨幅最高的2010年，也未超过7%。与此同时，本地孕妇数量则在3.05万人至3.5万人之间浮动，2011年上涨了约10%。
由此可见，内地、香港孕妇数量双双增长，推高了公立医院床位需求量，并非仅由内地孕妇造成。
在孕妇增加的情况下，医管局称，香港公立医院的产科服务于2010年已达饱和状况，若2011年及2012年的全港分娩总数维持在2010年的8.8万宗水平的话，产科床位及人手的需求将会持续紧张。
在香港，对内地孕妇摊薄本地福利的批评一直不绝，这与医管局为香港居民提供近乎免费的公立医院服务密切相关。香港居民在公立医院生产，日均费用100港元。
但内地孕妇实际上享受不到这种低价服务。根据医管局2007年2月1日公布的收费标准，非本地孕妇的缴付标准从过去的2万港元上涨至3.9万港元。香港立法会医学界议员梁家骝表示，3.9万港元的收费，系医管局核算之后给出的成本价，医院并无盈利空间。
尽管如此，为缓解矛盾，减少、甚至暂停公立医院接收非本地孕妇，成为最优先的政策选择。
2009年10月8日，公立医院曾暂停接受该年度非本地孕妇预约，2010年1月1日重新开放，当月，内地孕妇即在港公立医院产下850名婴儿。2011年4月8日，当年度预约再次暂停。
此外，2011年6月24日，香港医管局将公立医院提供给非本地孕妇的预约产科服务名额大幅削减三分之二，由2010年的9800名削减至2012年的大约3400名。其中，广华、屯门及威尔士亲王三家医院停止接收非港孕妇2012年的预约产科服务。
同日，香港食物与卫生局局长周一岳宣布，2012年，香港私立医院将接受3.1万名非本地孕妇预约。这意味着，2012年，约90%的非本地孕妇，将只能在私立医院生产。
私立医院敞门迎客
与公立医院不同，香港私立医院遵循市场规则设立，由香港卫生署负责监管。卫生署不限制私立医院的收费，但要求其公布收费表供病人参考。
目前，全港有私立医院12家，其中明德国际、圣保禄、仁安等10家设有妇产科。
在公立医院产科饱和且备受舆论压力之时，香港私立医院迎来了快速发展期。
2006年至2009年，全港私立医院共增加约700张病床，2011年新增50张病床，其中即包括产科和儿科。而2006年至2010年间，私立医院全职驻院医生增加约120人，护士增加约1200人。
私立医院新增的医生，部分来自于公立医院。从2007年-2008年度和2009年-2010年度，公立医院儿科医生的流失率分别为5.8%、6.6%、3.5%，而妇产科医生的流失率，从2000年－2001年度的3.8%，增加至2009年－2010年度的8.3%，其中2006年－2007年度曾高达12.7%。
针对公众对于公立医院床位不足、医生流失的抱怨，医管局回应称，当局于过去数年已着手规划增加医生和护士的学额，预计未来数年医生和护士毕业生人数将有所增加。
但当下医护人员短缺的情况，短时内难以缓解。
对此，香港立法会医学界议员梁家骝表示，“公立医院接收内地孕妇，其实不吃亏。问题在于，医管局在资源分配上并无透明度可言，收取的费用上缴到医管局后，并未被分配至服务这些孕妇的部门(即妇产科和少量儿科)，因此这些部门的工作多了，但资源却没有增加，同时，私立医院能收取更高的费用，医生可以获得更好的待遇，原来在公立医院的医生自然就想跑到私立医院了。”
受需求量增加的影响，私立医院的生产价格也逐年攀升，年度涨价幅度在3000港元－4000港元，按目前人均生产费用5万-10万港元计算，每年逾3万人的内地孕妇，至少可为私立医院带来15亿港元的收入。
因此，私立医院对待赴港产子潮的态度与公立医院迥异。2011年，香港私家医院联合会会长刘国霖曾对媒体表示，没有必要进一步限制内地孕妇数目，“因为香港的公立与私家医院的产科床位都是固定的，只有预约到床位的孕妇才能赴港产子”。
但私立医院“敞门迎客”，其影响亦会波及公立医院。2011年5月4日，在香港立法会会议上，议员陈克勤表示，在私立医院出生后需接受深度治疗的婴儿，绝大部分会被转送公立医院，从而加大公立医院压力。
根据香港法律，符合房屋、人员或设备条件要求，即可注册私立医院。但是政府方面一直存在调控手段，包括要求必须提供全科医疗服务等，限制了私立医院的扩张。
返港学童负荷
如果私立医院进一步发展，香港民众眼下对内地孕妇挤占医疗资源的担心，未来即可通过市场调节，不需多虑。但另一个问题更为现实，即“双非”儿童如果返港入学，确会增加教育部门负荷。
家住深圳市福田区的华女士的儿子阳阳，9月将入读香港浸信会华恩幼儿园，从此每天会经历“从深圳到香港上幼儿园”的短途旅行。“校车和跟车保姆每天早晨7点准时到她家楼下接孩子，然后到深圳湾口岸，在关口有专职老师与跟车保姆一齐陪同孩子过关，接着前往幼儿园。”据华女士说，儿子从深圳家里出发，到达香港幼儿园，全程只需约30分钟－40分钟。
根据香港教育局2011年12月30日公布的数据，去年共有1.3万孩子像阳阳一样，每天跨境上学。其中，幼儿园学生数量上升最快，由2010年-2011年度的3786人，增至2011年-2012年度的5708人。
由于内地父母多选择价格昂贵的全日制幼儿园，多家香港幼儿园也积极前往内地招揽生源。东华三院属下的幼儿园，近日就被批评为了招到更多内地孩子而超额招生。
在香港，从幼儿园进入小学，实行统一的派位制度。香港教师联合会副秘书长冯剑腾向《财经》记者表示，“返港儿童增加，导致学额不足，可能会使本港儿童无法通过统一派位被心仪学校录取。”
香港教育局最新公布的2011年小学入学数据显示，因为大量适龄儿童返港入学，与深圳仅一河之隔的香港北区成为入学统一派位最不如愿地区。该区上水公立学校校长陈绍鸿表示：“本校的跨境学童约占全校的20%左右，现阶段尚可应付。”但2013年后，“双非”儿童返港入学的压力将全面体现，届时，每四名小学一年级新生中即有一名“双非”儿童。
与非港孕妇通过支付市场价而享受医疗服务不同，“双非”儿童因为其香港永久居民身份，可享受12年免费教育。
在香港，每名幼儿园学童，每年可获得1.6万港元学券，三年共可获得政府4.8万港元的资助。另外，香港政府每年还资助每名小学生约3.3万港元、中学生约4.4万港元，这样，每名学生从小学至高中毕业的免费教育，需政府投入46.2万港元，如加上入读幼儿园所获资助，政府需负担50万港元以上。
香港亚太研究所教授郑宏泰认为，香港政府对“双非”儿童的跟踪调查不足，难以在公共政策上做出适当安排。
根据香港政府统计处2011年调查，将有20%的“双非”儿童可能在3岁－5岁间返港读幼儿园，另有50%以上的“双非”儿童可能返港接受免费中小学教育。
但是相关数据仅能代表受访者当时意向，“具体有多少‘双非’儿童会返港念书，只有在开学报名的时候才知道。”香港教师联合会副秘书长冯剑腾表示。
近两年间，香港政府因为出生率下降，“中学生人口锐减”，于2011年推行自愿优化班级结构计划，以鼓励学校自愿减少初中一年级班数。
但是此种估算，并未将“双非”婴儿大量返港的因素考虑在内。因此有教育界人士担心，“过几年，会不会缩班又缩过头了？”
反思人口政策
针对现实矛盾，在情绪激动的“蝗虫论”以外，香港的理性声音则是呼吁港府制定长远的人口政策。
今年1月11日，立法会动议提出“检讨人口政策”，称“内地孕妇来港产子不断增加，对香港医院及相关医疗服务构成的压力日增，在港出生婴儿对香港教育、福利和长远的医疗、住屋和就业等方面，也构成潜在压力，而特区政府的施政和财政资源调配均缺乏长远规划，以致出现‘头痛医头、脚痛医脚’的政策”。
议员叶国谦表示，香港政府自2002年提出制定人口政策后，仅于2003年2月由人口政策专责小组公布了一份《人口政策专责小组报告》。该报告中提及，要制定全面人口政策，以及每两年至三年检讨及调整人口政策，但至今一直未得到落实。
梁家骝则指出，“长远的人口规划，包括两项工作：估计人口数据；以及当估计跟现实不一样时，有适当的调整机制，可惜我们的政府两样都没有。”
立法会社会福利界议员张国柱也认为，目前来说，“双非”儿童的主要影响集中在医疗和教育资源，至于其他福利(比如综合缓助金)，到底有多少人会领取，现在实难估计。
在张国柱看来，“来香港生孩子动辄需要15万元到30万元，有能力来香港生产的内地人，也不至于没有钱。所以‘蝗虫’不能说是完全没有，但不会是大多数。”
张国柱认为，赴港生子者很多人是循正常途径来香港，他们是香港的一部分，应该以“裁培”他们的心态去看待，使他们愿意留在香港帮助香港发展。
“我们应该思考，过程中如何令他们觉得对香港有归属感。”张国柱说。
民建联主席谭耀宗则对记者表示，“上述港府所采取的应急措施在短期内或许可以压缩赴港产子人数，但从长远论，如何根治，还是需要人大常委会重新解释《基本法》。”
谭耀宗进一步解释，“‘双非’婴儿带来的社会问题并不是这些家庭本身的问题，香港本来就有落地即入籍的政策，要检讨我们自己的法律。”他认为，当年终审法院在对庄丰源案作出判决时，并未考虑到将来对香港的医疗、教育、社会福利造成的冲击。
应该看到，为追求更好的福利而移民，甚至通过异地生产而移民，属人之本性和自由权利，其更多地是考验移入地政府的公共政策能力，而政策和市场的差异也会发挥微妙的调节平衡作用。
与香港移民政策类似，美国宪法第14条修正案也规定：“所有在美国出生或在美国归化，并受美国司法管辖的人，都是美国公民以及其所居住州的居民。”据此，在美出生的婴儿可随之获得美国公民身份，持美国护照。
北京一所规模较大的赴美产子中介公司中凯国际称，近日赴港产子纷争四起，该公司接到的咨询激增，“很多都是原本准备去香港生但约不上的”。
本刊记者莫莉对此文亦有贡献
